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　　□记者 魏晓雯 通讯员 马超

　　黄河流域跨省区用水权交易改革接续迎来重磅政策——

　　5月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，其中提出，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。

　　日前，水利部印发《关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》（以下简称《意见》），进一步贯彻落实中办、国办意见要求，对当前和今后一个时期黄河流域跨省区用水权交易作出总体安排和部署，明确力争用2—3年的时间，在黄河流域建成归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权交易制度体系。

　　两项政策力度大、衔接紧密，是国家力推“积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易”的重要之举。

　　开展黄河流域跨省区用水权交易为何如此重要？水利部此次出台的《意见》又出了哪些实招？对此，记者采访了相关专家。

　　在黄河流域开展跨省区用水权交易，基础较好且需求迫切

　　黄河以占全国2%的水资源量，支撑着全国12%的人口、17%的耕地、13%的粮食产量、14%的国内生产总值，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。水资源短缺，是流域最大的矛盾。

　　2024年6月，习近平总书记来到宁夏，在得知自治区与同处黄河流域的四川阿坝签订跨省区水权交易时，他饶有兴致，鼓励积极探索、规范推进。时隔不到3个月，2024年9月12日，习近平总书记在主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时再次指出，要积极探索和规范推进水权交易。

　　在黄河流域，习近平总书记一年内两次指出要“积极探索、规范推进水权交易”，这其中，既有对黄河流域开展跨省区用水权交易提出的期望和要求，更饱含着深远谋划和战略考量。

　　一直以来，沿黄各省区都遵循1987年国务院批准通过的《黄河可供水量分配方案》，俗称“八七”分水方案，方案为黄河界定了370亿立方米的年度供水总量，并在供水总量内为各省区分配具体限额。

　　“八七”分水方案形成了既有的利益格局，完全依靠行政手段优化调整难度和矛盾非常大，河海大学经济与金融学院副院长田贵良认为，黄河流域跨省区水权交易为稳步优化调整“八七”分水方案提供了市场化途径，他表示：“黄河流域跨省区用水权交易可以在延续黄河‘八七’分水方案的基本格局情况下，实现市场对分水方案的修正，不仅能够避免行政手段优化调整中可能会面临的相应阻力和矛盾，而且能够利用市场机制提升沿黄各省区的总体福利效应，实现黄河水资源利用效益和效率的帕累托最优。”

　　田贵良认为，黄河流域推进跨省区用水权改革，既有需求也有基础，他指出，一方面黄河流域上下游省区之间用水的竞争性最强，在用水总量控制指标的约束下，黄河流域省际间、跨省区市县间的用水权交易需求最为迫切。另一方面，黄河流域用水权改革的制度基础较为完备，黄河具有严格的“八七”分水方案和年度水量调度计划，这为跨省区用水权交易提供了必要的前提和基础。

　　保持既鼓励、又规范的主基调不变，全面疏通交易难点

　　虽然宁夏与四川在2023年已经达成了黄河流域首单跨省区用水权交易，积累了相关经验，但沿黄各省区仍存在“哪些类型水权可以开展跨省区的交易？”“跨省区交易需要注意什么？”“谁来负责审批？”等问题困扰。

　　面对“不会交易”“不愿交易”等难点，此次出台的《意见》从完善用水权初始分配体系、积极推动跨省区用水权交易、健全用水权交易平台体系、完善水资源监测体系、加强用水权交易市场监管等五大方面给出了12条具体的路径指引。其中，“积极探索”和“规范推进”成为贯穿始终的关键词。

　　田贵良介绍，为进一步激活黄河流域跨省区用水权交易市场，《意见》在现有政策制度基础上，进一步丰富了跨省区用水权交易情形：一是明确年度水量调度计划指标内的结余水权在同一调水年度内可开展交易，二是允许水资源配置工程未达效前的结余取水许可指标向供水范围外转让，三是将水预算节余额度纳入用水权交易，四是鼓励开展回购与收储，用水权抵押、入股、信托等多种交易行为以及绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。

　　“值得注意的是，《意见》提出‘在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得’，这是在我国‘深化自然资源有偿使用制度改革’‘全面推行水资源费改税’背景下，突破现行水资源管理制度开展的一次创新性探索。”水利部发展研究中心法制研究处副处长王俊杰解释说，现阶段，我国水资源利用实行的是“无偿取得、有偿使用”，水资源的“产权价值”并没有充分体现。此次探索，意味着我国水资源利用进入了“有偿取得、有偿使用”的新阶段，能够进一步反映出水资源的稀缺程度、市场供求关系、生态产品价值等。通过利用用水权交易市场的价格发现功能，确保水资源价值得到充分体现，提升社会资本和金融机构支持水利事业高质量发展的吸引力。

　　在交易审核方面，《意见》明确，下游省区向上游省区进行用水权转让的、从黄河流域向外流域进行用水权转让的、因交易新增引黄灌溉用水量的，均需经黄河水利委员会同意，且下游省区向上游省区进行用水权转让的只能分段实施。在加强用水权交易市场监管方面，《意见》明确提出要实行用水权交易负面清单管理，并加强日常监管。同时，田贵良指出，《意见》还强化了全国水权交易系统与全国取用水管理平台、黄河水量总调度中心等信息系统的互联互通，实现取用水监测计量数据、超许可计划取水信息、取水口与取用水户信息、用水权初始分配、用水权交易及抵质押数据的汇集共享，从而便于用水权监管。

　　需要特别强调的是，黄河流域开展跨省区用水权交易仍需树立“一盘棋”理念，让资源要素在沿黄省区之间“动”起来，打消疑虑、打破壁垒，让用水权改革促进水资源优化配置和节约集约利用的作用得到充分发挥。

　　政策支持，重在落实。相信《意见》的出台，会进一步把黄河流域跨省区用水权交易的实践探索引向深入，各地配套的制度政策也将快马加鞭赶来。

　　“我们期待《意见》能全方位落实落细，进一步激发沿黄省区开展跨省区用水权交易的内生动力和市场活力，促进实现黄河水资源利用效益和效率的帕累托最优，有力支撑黄河流域生态保护和高质量发展。”水利部水资源管理司有关负责人说。

　　来源：中国水利网站 2025年6月13日