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　　□本报记者 李坤 田慧莹 王秀芳 魏永平

　　在山西省中部引黄县域配套水网工程临县城北电厂及县城生活供水施工现场，机器的轰鸣声打破了昔日的沉寂。这个曾被资金问题困扰的水利项目，如今已全面按下建设“快进键”——2025年6月，该项目特许经营方案落地，利用19.02%的省级资金成功撬动80.98%的社会资本，目前15.04亿元建设资金已全部到位。望着已具雏形的输水管网，临县水利局局长陈绍文难掩激动：“项目年内就能通水达效了。”

　　这一转变，缘于山西水利建设投融资机制的破局创新。面对县级财政“小马拉大车”的筹资压力和隐性债务风险，山西省水利厅通过机制创新，构建“三级供水+特许经营”模式，政府、市场、金融机构三方合力，多元筹资，破解工程融资难题，确保关键项目落地。这场从等靠财政“输血”到市场“造血”的改革实践，不仅解了县域水网建设的资金之渴，更蹚出了一条政府有为、市场有效、群众受益的可持续发展新路径。

　　山西地处黄土高原，水资源时空分布不均。为打通山西大水网骨干工程与县域用水“最后一公里”，山西省水利厅统筹推进实施中部引黄主干沿线吕梁市临县、中阳、柳林、离石四县县域配套水网工程等项目建设。

　　2023年5月，山西省水利厅、省发展改革委、省财政厅联合印发方案，明确由省级财政出资51%、市县及社会资本出资49%，采用“省级牵头+市县主体+市场运作”模式，由万家寨水务控股集团有限公司与四县合作组建项目公司，推动吕梁四县县域配套水网项目建设运营。2023年10月，四县完成社会资本招标并成立项目公司。

　　然而，2023年年底至2024年年初，国家出台一系列关于政府和社会资本合作新机制的指导意见和管理办法，明确要求政府和社会资本合作项目全面采用特许经营模式，聚焦使用者付费，严防新增地方政府隐性债务。

　　在此背景下，吕梁四县县域配套水网项目被列入山西省整改项目清单。“传统的股权合作模式，在县级财政吃紧的情况下，难以持续。而国家新规又提出了更高要求，这是双重挑战。”山西省水利厅水利工程建设处副处长孙强介绍。

　　如何在遵循新规的前提下，有效解决融资难题，并确保项目落地、可持续，成为亟须解决的重要议题。

　　面对困境，山西省水利厅坚持问题导向，深刻领会新机制精神实质，积极与省发展改革委、省财政厅等相关部门协商，紧密结合国家政策调整方向和工程建设实际需求，联合向省政府报送关于按政府和社会资本合作新机制推进中部引黄县县域配套水网工程的报告，提出将项目实施模式由原定的股权合作，调整为符合新机制要求的特许经营模式。

　　“这一调整，不仅落实了国家政策，更有效破解了原模式下的实施障碍，为项目在新政策框架下顺利转型提供了路径指引和操作依据。”孙强说。

　　吕梁四县迅速响应，将项目模式由原股权合作调整为特许经营，并严格依据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》要求，重新编制、论证和报批特许经营方案，确保完全合规。

　　“特许经营模式的引入，让我们打开了思路。通过公开招标选定社会资本方，与县级政府方出资人代表共同组建项目公司，获得特许经营权，负责县域配套水网的投资、建设、运营和维护，既解决了资金问题，又确保了项目的可持续运营。”柳林县水利局局长葛致瑜说。

　　“特许经营模式的核心是聚焦完全使用者付费。如何在‘政府不担隐债、企业微利保本、群众用得起水’之间找到平衡点，构建稳定、清晰的使用者付费机制，是我们必须解决的关键问题。”山西省水利厅水利工程建设处处长任够平表示。

　　经过数十次政银企磋商，一个突破性思路逐渐清晰——构建起“骨干水源—特许配水—市场售水”三级分离的供水结构和清晰的权责体系。“就像接力赛，政府跑好公益性的‘第一棒’，市场接棒经营环节，各司其职。”任够平这样比喻。

　　一级供水（骨干水源）由省级政府授权省级水务企业负责水网骨干工程建设、维护和原水供应。

　　二级供水（特许经营）由县级政府授权县水利局作为实施机构，通过公开招标选定社会资本方，与县级政府方出资人代表共同组建项目公司，获得特许经营权。项目公司负责县域配套水网的投资、建设、运营和维护，按核定价格向骨干水网购买原水，并按商定价格向代收代售机构或大型用户供水并收取水费。

　　三级供水（市场销售）依托或引入市场化代收代售机构，负责向最终用户拓展市场、抄表收费、服务客户等。

　　“这一结构清晰界定了政府与市场边界。政府负责公益性最强的骨干水源保障；特许经营者负责具有经营性的县域配水环节；终端销售进一步市场化。”任够平解释，通过三级供水结构，建立起稳定、清晰的使用者付费机制，骨干水网建设风险由省级国企承担，配水管网风险由特许经营方消化，终端销售风险交给市场，风险在相应层级得到控制和化解，各级主体权责明确，避免了“责任转移”和“风险转嫁”，不仅减轻了政府的财政压力，更提高了项目的运营效率和服务质量。

　　经测算，项目公司在19.02%的省级资金补助下，40年特许经营期内，收入可以覆盖建设成本、运营成本并获得合理回报。水价既能被用户接受，又能保障项目收益。“这从根本上避免了项目依赖政府补贴运营，消除了新增隐债风险。”任够平说。

　　“在严防新增地方政府隐性债务的前提下，如何充分发挥财政资金的撬动作用，吸引社会资本投入，是我们必须解决的另一大难题。”山西省水利厅财务处处长王铮说。

　　据测算，吕梁四县县域配套水网项目总投资达15.04亿元，而县级财政年均可支配资金不足2亿元。银行因项目收益不明朗不愿放贷，社会资本因风险高望而却步。

　　破局的关键就在于省级资金的精准撬动。2023年5月，山西省水利厅联合省发展改革委、省财政厅印发《山西省省级统筹推进中部引黄县域配套水网工程融资建设工作方案》，明确省级财政负担资本金的51%，分3年注入万家寨水控集团，由其统筹用于项目资本金出资。

　　面对政策调整，省级资金不再简单“注资”，而是按县级出资的10%和社会资本投入的20%进行补助，形成“财政资金补项目不补主体”的新模式。

　　同时，资本金比例由原计划的35%降至20%，进一步减轻了各方出资压力。县级财政吃下“定心丸”——吕梁市离石区水利局局长李克勤坦言：“我们只需承担9.8%的资本金，极大缓解了本级财政压力。”

　　参与吕梁四县县域配套水网项目的山西泰柳供水有限公司总经理张毅算了一笔账：“我们实际出资仅占10.2%，但能获得28.82%（19.02%+9.8%）的政府资金（省级补助+县级出资）协同支持，资本金比例下降，投资风险大幅度降低，这让我们看到了参与项目的希望。”

　　项目公司资本金及省级补助以外的建设资金，则通过市场化方式向金融机构融资解决。山西省水利厅主动搭建“政企银”合作平台，组织召开融资推介会，推动金融机构与水利部门签署战略合作协议，畅通融资渠道，为项目获得低成本贷款提供了有力支持。

　　具体来说，项目总额15.04亿元，省级补助2.86亿元，项目资本金3亿元（县级财政1.47亿元、社会资本1.53亿元），银行贷款9.18亿元，用19.02%的省级补助成功撬动了80.98%的县级投入、社会资本及银行贷款，实现四两拨千斤。“目前，项目资本金、银行贷款、省级补助资金均已全部落实到位。”孙强介绍。

　　“水网建设的‘山西解法’，本质上是对新发展理念的生动实践。”山西省水利厅厅长龚孟建表示，“我们始终把保障和改善民生作为根本出发点，通过创新投融资机制，强化全过程监管，激活市场‘活水’，让县域水网工程顺利实施，早日造福人民，更好地服务全省高质量发展大局。”

　　随着输水管网在吕梁山区加速延伸贯通，山西水利投融资改革的成效正逐渐显现。当省级财政撬动社会资本，当“骨干水源—特许经营—市场销售”的三级结构厘清权责利，当“政企银”合作平台打通融资“最后一公里”，这场改革为破解县域水利基础设施建设难题提供了可资借鉴的“山西方案”——通过精准界定政府与市场边界、构建风险收益对等机制，不仅确保县域水网工程“建得成”，更能实现“长受益”，最终达成经济效益、社会效益和生态效益的协同提升。

　　来源：中国水利报 2025年8月13日