湖北省水利厅余汉新副巡视员发
强化基础 创新机制 全面推进预算改革
——湖北省水利厅部门预算管理与改革工作汇报
为适应国家财政管理体制改革的要求,从2003年起,湖北省加快了以部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线为主要内容的财政管理体制改革进程。2004年湖北省水利厅被纳入省直部门预算改革试点单位的范围。2005年在省直部门全面推行部门预算改革的同时，省水利厅机关、直属17家二级预算单位及所属78家三级预算单位全面实施了部门预算改革。在预算管理改革的过程中，我们坚持以服务全省水利改革与发展为中心，下大力夯实预算基础工作，强化预算制度建设，严格规范预算执行，探索绩效考核办法，通过几年的努力，部门预算基础工作不断加强，预算收支真实性、透明度不断提高，预算执行程序不断规范，监管手段不断完善，违规使用预算资金的现象大幅减少，多次得到省政府、省财政的通报表彰；并在2004年的经济责任审计和2005年全省部门预算资金大检查中得到了审计部门的首肯。部门预算工作初步达到了编制规范、执行严格、考核有据、资金使用效率不断提高的目的。现将我厅预算管理与改革体会汇报如下：
一、深化预算改革要以进一步转变思路、创新管理理念为先导，切实加强对预算工作的组织和领导
贯彻执行《预算法》，实施以部门预算、国库集中支付、政府集中采购、收支两条线为主要内容的预算管理改革，通过法律规定的形式、公开透明的方式和程序形成预算并执行预算，规范预算资金的分配，规范财务管理和资金使用，对单位领导，对财务人员来说是一项新任务、新知识、新课题，必须彻底转变传统预算管理模式下的思维定式和工作方式，将认识统一到依法办事、按预算办事的轨道上来。为此，我们着重抓了三个方面的工作：一是加强对预算改革工作的组织领导。省水利厅成立了以厅长为组长，预算管理部门负责人为副组长，主要业务处室负责人为成员的省水利厅部门预算工作领导小组，负责厅预算编制及预算执行与监管。厅直属各预算单位也相应成立了由单位主要负责人任组长的部门预算工作专班。二是采取以会代训和专题讲座的形式加大预算改革的宣传与培训，促进单位负责人和预算管理人员对预算改革知识的了解，增强对部门预算重要性认识，树立正确的部门预算观念。三年来，我们先后选派了四批次32名骨干参加了水利部和财政部等中央有关部门开展的部门预算培训，组织98人次参加省财政预算管理知识轮训，召开厅直单位部门预算培训班三次，培训人员240多人次；此外，还邀请省财政厅、审计厅专家为厅机关各处室、厅直各预算单位负责人举办预算管理改革培训和违反财经法规处罚的讲座，使各单位负责人进一步了解了编制部门预算的规定和要求，增强了对部门预算严肃性的认识；加强了沟通，避免各单位对各级预算管理部门产生不必要的误解。三是在预算编制过程中，积极争取领导支持，主动协调好同各业务部门的关系。为使各单位领导充分认识部门预算工作的重要性，在编制预算过程中，我们积极主动向领导汇报预算工作进展情况，并争取领导一同向省财政汇报预算方案，同时要求厅直各预算单位负责人与预算编制人员一同向我厅部门预算管理部门汇报“一上”方案，就各个收支项目共同进行审查。在预算编制过程中，我们还主动同各业务职能部门沟通，为预算编制取得了各项收入、支出项目的政策依据和计算依据等基础资料。统一领导、综合协调、各负其责、密切配合的工作格局不仅为部门预算工作顺利开展奠定了坚实的基础，而且使部门预算能够更充分地反映我厅的整体工作目标，财务保障能力得到了有力的提升。
二、深化预算改革要以强化预算基础工作为前提，加大预算编制工作力度
一是加强调查摸底，建立基础数据库。
首先，结合水利工程管理体制改革，对厅直13家水利工程管理单位进行了清产核资，并对厅直各水利工程预算单位的工程情况进行了普查。初步摸清了包括五个堤防、分蓄洪区工程管理单位、五座大型水库、三座大型排涝泵站的工程基本情况，并建立了厅直管水利工程预算基础数据库。其次，在省财政开发的财政供养人员信息系统提供支持的基础上，厅预算部门与人事部门密切配合，认真核实，建立了厅部门预算省财政供养10494人的基础信息数据库，为科学合理地编制部门预算提供了准确数据。
二是突破预算难点，建立项目库。
通过三年来的实践，我们认识到部门预算编制的难点主要在专项支出预算。在编制基本支出预算时，主要考虑不重不漏，按财政规定的标准计算准确即可。相对来说，项目支出预算要保障水利年度各项业务管理工作的开展，涉及业务面广，内容要复杂得多。编制项目支出预算，既要坚持规范管理、综合预算、体现公共财政、科学论证、合理排序、量财办事、追踪问效等原则，同时项目申报的条件和要求也非常严格。项目从筹划到实施，都需要做大量的调研、测算、报批等前期工作。如果项目预算编制准备不足，就会影响项目预算的合理性和准确性；甚至不能充分体现本单位中心工作；还会导致重争项目、轻管理等现象。为此，我们组织各预算单位根据自身性质、职责、事业发展需要对要实施的项目先进行总体规划，再根据规划结合实际工作需要，按照轻重缓急的原则着手开展项目储备，已累计储备项目426个，项目金额达6.8亿元。从项目库中选用并得到财政实际批复的项目286个，项目金额4.6亿元。项目库的建立，大大便捷了项目预算工作的开展。一方面提高了项目的前瞻性和预见性，做到了有的放矢，避免了随意性和盲目性；另一方面，规范了项目预算编制程序，保证了项目预算的编制质量。同时，保障了业务工作准确有效地开展，达到了使财政主管部门和业务部门更满意的目的。
三是正确运用定额标准，合理确定预算定额。
项目支出涉及堤防、水库、泵站、灌区等各类工程，既要考虑业务开支的需要，还要考虑到我省财力水平等因素，是预算编制的重点，也是难点。制定合理的预算定额是编制好项目预算的前提。在项目支出预算编制过程中，我们依据水利部、财政部联合发布的《水利工程维修养护定额标准》（简称《定额标准》），结合我省实际，做到了“应用”而不是“套用”。《定额标准》所列的工程维修养护项目、维修养护要求是保证工程长期发挥作用的必需，是不能变化的。但是《定额标准》中的工程量、单价涵盖了各种各样的工程状况，具有大平均的概念。因此在项目预算编制时，我们根据我省提供的财力，并结合工程实际情况对工程量、单价按照一定系数进行了调整，重点保障主体工程、主要设施设备的运行维护。做到了客观公正，提高了编制质量。
四是准确把握预算编制的原则和重点，抓好项目审查。
项目编制上，我们主要遵循五条原则：一是要符合国家和省有关方针政策和财政资金支持的方向、范围；二是要符合社会发展和水利事业的发展方向；三是要符合水利行业综合规划、专项规划、单位发展规划和单项事业规划，纳入单位中心工作或为单位中心工作服务；四是要在本单位职能范围内，属于本单位行政工作和事业发展需要安排的项目，与本单位有效行使职能、提高单位管理水平或改善单位办公生活环境密切相关；五是要有明确的项目目标、预期效益、组织实施计划和科学合理的项目预算，并通过了充分的论证。
根据上述五条原则，为保障资金重点安排用于防汛抗旱、堤防水库泵站岁修、人畜饮水解困、小型农田水利、水土保持等工作任务，我们建立了预算项目评审制度。2004年9月，我们争取省有关部门和厅领导的支持，成立了由省财政厅农业处、省审计厅农林水审计处、省水利厅计财处及有关处室专家组成的省水利厅项目预算编制审查工作专家小组，负责对厅直各预算单位上报的项目预算进行可行性审查。审查的重点包括项目立项的依据、项目的合理性、实施的条件与能力、预期的经济与社会效益以及预算支出内容的合理性、项目存在的风险等。按各项目单位负责人、项目责任人及预算编制人向专家小组集中汇报，专家现场评分的程序进行优胜劣汰。2005年、2006年，我们共组织审查项目236个，淘汰项目32个，保证了项目投资的重点和效果。如对于承担我省南水北调工程工作的省南水北调局，在项目经费预算安排上给予了重点安排。三年来共安排南水北调前期调研等经费1000余万元；在保障防汛、排涝、抗旱工作方面厅也予以重点倾斜，近三年预算安排用于省本级防汛、排涝、抗旱工作的专项资金近5000万元。
三、深化预算改革要把握机遇，加大水管体制改革力度，积极争取政策和主管部门支持
在预算管理改革的过程中，我们认真按照国办发[2002]45号文件的要求，积极贯彻实施水管体制改革，并抓住机遇，把水管体制改革与部门预算工作紧密结合，极大地促进了水管单位开展体制改革的积极性，也有力地推进了预算管理与改革工作。三年来，通过宣传发动、调查研究、试点建设、积极推进等工作，争取省发改委、编办、财政等部门支持，完成了厅直9家水管单位的重新定性定编工作，共核定财政全额拨款事业编制2558人。其中厅直三座大型排涝泵站从差额补助事业单位重新定性为纯公益性事业单位，人员编制从差额补助196人重新核定为财政全额拨款事业编制297名；厅直五座水库工程管理单位从自收自支事业单位重新定性为准公益性事业单位，人员编制从差额补助115人重新核定为财政全额拨款事业编制792名。9个厅直水管单位的离退休人员经费也全额纳入省财政保障。在定性、定编的基础上，我们主动向财政汇报水管体制改革工作情况，并积极争取财政支持，力图及早将定编人员经费纳入年度部门预算。2006预算年度，厅直9家水管单位在部门预算内共落实人员经费6765万元，项目经费2155万元。同体改前的2003年相比，在职人员基本支出增加了2376万元，离退休费用增加了1022万元，项目经费增长了270万元。财政预算的大幅增加改善了基层的经济状况，促进了水管单位各项业务工作的有效开展，
四、深化预算改革要以健全完善预算管理制度为重点，建立长效制度约束机制
健全有效的部门预算管理制度是加快和推进部门预算改革的重要环节。为此，我们组织制定了《湖北省水利厅部门预算管理暂行办法》，对部门预算的编制原则、编制规程、收入预算、基本支出预算、项目支出预算的编报、部门预算的执行和监督检查作了明确的规定；印发了《省水利厅关于进一步加强和规范财务管理工作的意见》，从加强和规范财务集中统一管理，完善财务管理职能；进一步加强预算管理，建立健全资金的请拨款制度；加强和规范固定资产管理，建立健全资产监管体系；加强约束机制，建立健全财务管理责任制；加强监督检查力度，确保预算资金安全有效运行等五个方面进行了明确；出台了《湖北省省级水利工程维修养护资金使用管理办法》，对省级维修养护经费的使用范围、预算和使用管理、监督检查进行了规范。
此外，为规范部门预算资金集中支付管理，加强政府集中采购工作，先后印发了《省水利厅部门预算资金国库集中支付管理办法》、《省水利厅实施政府集中采购暂行办法》。这些《规定》和《办法》的出台，进一步健全完善了深化部门预算改革的基础，做到了有章可循。
五、深化预算改革要以严格预算执行为关键，加大对预算执行全过程的监管力度。
预算执行是水利业务项目实施的过程，也是预算资金发挥应有作用的过程。为确保这个过程的顺利，国家对其有许多严格的规定，强化预算执行成为预算管理改革的关键。严格执行预算是解决当前各单位预算管理中普遍存在的预算约束不严等问题的有效手段。
为此，我们严格规范了厅机关部门项目资金支付程序和厅直各预算单位部门项目资金支付程序，强调了预算资金使用的计划性。一是加强项目经费用款计划管理。由用款单位每月25日前根据批复的项目预算结合年度工作计划和下月工作实际需要认真申报分月用款计划表，并要求项目责任人、单位预算部门负责人、单位负责人审查签字；厅预算管理部门严格按厅领导与厅预算管理部门负责人共同批复的用款计划拨付资金。二是建立了预算执行进度通报制度。印发了“部门预算执行情况进度表”，按月定期通报完成情况，以掌握执行进度。三是加强预算执行的监督检查。在要求各预算单位内部监察审计部门加强对本单位部门预算实施过程监督检查的同时，从2004年起，我厅预算管理部门、纪检监察部门连续两年组成专班对厅直属各预算单位部门预算执行中和执行后的情况进行了检查。针对发现的问题，督促整改，以提高预算执行的效果。实施部门预算改革以来，我们共检查预算资金5.8亿元，查处违规使用预算资金近2000万元，并督促进行了整改。
六、深化预算改革要以绩效考核为落脚点，不断提高预算资金的使用效率
建立预算资金使用绩效考评体系，量化绩效目标，明确绩效责任，对经费使用进行追踪问效是预算管理的基本原则和落脚点，绩效考核的结果反过来能促进预算水平的提高。为此，2005年，我们对厅直管水库、堤防、泵站工程管理单位项目预算资金使用情况探索实行了业务考评与财务考评相结合的绩效考核试点。主要从五个方面着手进行：一是根据批复的项目预算内容确定预算实施所要达到总体目标；二是依据项目内容和资金细化每个工程项目的目标工作量，制定具体的项目考核计划；三是从项目预算入手，采取内外结合的办法，包括采取专家讨论和听取群众代表的意见，制定出分项目的绩效考核指标与分值。指标涵盖了项目的组织领导、项目实施进度、主要工程量完成情况、政府采购落实情况、资金到位情况、资金使用与管理的规范性、财务制度健全与执行、财务信息披露、预算与执行的一致性、工程日常管理等十个方面内容；四是年终组成专班进行执行情况的评估考核；五是将绩效考核结果与下年度预算安排紧密挂钩，兑现奖惩，对绩效考核优秀（90分以上）的持续发生项目优先列入下年预算项目，并对项目单位下年新增的项目优先评审；考核70分以下的持续发生项目列为整改名单，下发整改意见。对下年申报的该持续项目，结合整改落实情况重新评审，整改不到位的予以停止安排。该项目单位的新增项目暂缓评审。
试行项目绩效考核制度后，一方面极大地促进了预算编报的质量；另一方面，明确了责任，促使各项目单位通过加强工程管理，强化项目实施具体措施，显著提高了项目资金的使用效益。
七、深化预算改革要以队伍建设为切入点，着力提高预算编制与管理人员的综合能力
预算管理与改革工作是一项综合性的工作，涉及面广，协调任务重，政策性强，这就对财务人员提出了更高的要求，主要表现在七个方面：一是要有坚定的政治立场，就是要在工作中，与党中央、省委、省政府的目标纲领保持一致，与党和国家的方针政策保持一致，与全省水利中心工作保持一致；二是要有过硬的行政本领，就是要在预算管理工作中，不断提高把握宏观、综合分析的能力，善于学习、敢于创新的能力；三是要有坚持原则的精神，就是在预算工作中，事权不允许的事情不能办，政策不允许的事情不能办，法规不允许的事情不能办，程序不允许的事情不能办；四是要有求真务实的作风，就是在预算工作中，要善于运用科学分析的方法，深入基层调查研究，力求工作精益求精，做到分析有理有据，思路清晰流畅，文风朴实简炼，行文条理有序；五是要有勇挑重担的责任，就是在预算工作中，不畏困难，敢于解决工作中的难题，承担责任；六是要有热心服务的态度，就是要热心为基层服务，为基层办实事，办好事，为厅内相关处室和直属单位服好务；七是要有廉洁奉公的品德，就是要在预算管理工作中，从源头防止腐败，减少个人行政决策行业，加强监督和自律，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。对全省从事财会水利部门预算干部队伍的建设管理，近两年我们主要抓了三个方面工作。一是强调各级水利部门领导要真正重视，在印发的《省水利厅关于进一步加强和规范财务管理工作的意见》中明确预算单位要按照领导、人员，机构和业务“三落实，一归口”的要求落实到位，精干队伍。二是想方设法增加对财会队伍建设和管理的投入。一方面争取省财政支持在部门预算中编列了一定的财务管理专项经费，另一方面在转移支付资金中安排了一定经费。三是经常性开展专业知识和管理知识的培训教育，加强相互之间的沟通和交流，扩大接触面。三年来，我们举办财会培训五次，组织外出参观学习考察四次，收到了良好的效果。四是进一步规范会计委派制度。按照有关办法对厅直预算单位的委派会计进行年度考核，兑现奖惩。
诚然，在推进部门预算管理与改革的实践中，我们摸索出了一些经验，但与兄弟省、市、区相比还有一定差距，与实际工作的要求还有不足，如预算编制体系还不健全，专项项目资金的预算编制还未形成科学、完整的评审机制，预算执行规范性有待进一步提高，政府采购工作的力度还有待进一步加强，预算队伍的知识结构有待进一步完善等等。“百尺竿头，更进一步”，我们相信，有水利部财务经济司的直接指导，有兄弟省、市（区）宝贵经验的借鉴，通过我们不懈地努力，在今后的预算管理与改革工作中，会更进一步，并取得新成绩。
谢谢大家！
