积极探索水利建设项目财务管理新模式

－－淮委直属工程实行财务统一管理情况介绍

淮河水利委员会肖幼副主任发言

　
　　一、财务统一管理背景
　　
　　淮委直属工程是由淮委组建项目法人和现场建设管理机构，直接组织工程实施，对工程建设进行全过程管理的水利基本建设项目。
　　
　　淮委直属工程从1986年河南省板桥水库复建工程开始到现在已历经二十年，在建设管理模式、财务管理方式等方面亦经历了不断演变的过程。1998年12月淮委治淮工程建设管理局（简称淮委建设局）的成立，标志着淮委直属工程的建设管理进入了一个新的阶段。
　　
　　1998年前，淮委直属工程的建设管理机构都是临时机构，财务管理由各临时机构分散管理。随着国家基本建设管理体制改革的不断深入，公益性工程建设逐渐实行项目法人责任制。为此，经由水利部批准，淮委于1998年12月组建了淮委建设局(中央级三级预算单位)，作为常设项目法人机构。淮委建设局实行独立核算，主要从事淮委直属治淮工程的建设管理工作，对承建工程负总责。根据需要在工程现场设立临时现场建设管理机构，人员由淮委建设局统一调配。为了提高财务管理水平，经过多方筹划和精心准备，淮委建设局1999年对财务实行统一管理。通过多年的实践，财务统一管理发挥了积极的作用。
　　
　　二、财务统一管理内容
　　
　　（一）财务统一管理的基本情况
　　
　　淮委建设局的财务统一管理开始于1999年底。在综合处设立财务科，统一管理建设局的一切财务活动，各现场管理机构不再设立财务机构。财务统一管理的工作内容包括:（1）统一编报淮委建设局各工程项目的用款计划；（2）统一负责各工程项目的工程价款结算、支付工作；（3）统一管理各现场管理机构日常费用支出；（4）统一负责建设局资产采购及管理工作；（5）统一对淮委建设局建设的项目进行项目核算；（6）统一编报建设局各项目各类报表；（7）统一处理和协调与主管部门、各项目参建单位的财务关系等。2005年成立计划财务处，财务统一管理工作由计划财务处负责。
　　
　　（二）会计核算情况
　　
　　1、会计核算的组织形式
　　
　　淮委建设局的各建设项目现场管理机构不是会计主体，不进行独立的会计核算，也未实行单位内部二级会计核算。只设置一个会计主体，在淮委建设局本级设置一套总分类帐，按各建设项目进行明细会计核算，会计核算的对象是各直属工程概算项目。
　　
　　 2、会计机构及会计人员
　　
　　淮委建设局按批复的机构设置财务机构（目前的计划财务处）,配备专职财务人员（目前有3名）,财务人员的岗位要求符合国家的有关规定。
　　
　　3、淮委建设局按有关规定，会计核算执行《国有建设单位会计制度》。
　　
　　（三）内控制度情况
　　
　　为规范各种财务经济行为，明确有关部门和人员在建设资金使用中的职责，保证建设资金的安全和干部队伍的安全，按照国家有关法律法规和规章的要求，结合淮委建设局的实际情况，制定了一系列的内部控制制度，并在工作中不断完善，如：《水利部淮委建设局章程》、《水利部淮委建设局建设管理责任制大纲》、《水利部淮委建设局建设项目有关概算费用使用权限划分规定》、《淮委建设局合同管理办法》、《淮委建设局工程价款结算办法》、《淮委建设局固定资产管理使用办法》、《淮委建设局财务报销手续及有关费用标准的规定》等多项制度。
　　
　　通过一系列的内部控制制度的建立与实施，规范了淮委建设局内部管理行为，统一了淮委建设局在工程价款结算和费用支出的程序和标准。
　　
　　（四）财务管理情况
　　
　　1、银行帐户的设置
　　
　　淮委局遵循国家有关帐户管理规定，在建设银行蚌埠淮河水利专业支银行开设淮委建设局的银行帐户，经财政部批准开设了一个基本存款户和一个零余额帐户。
　　
　　2、建设资金用款计划的申请
　　
　　根据各项目的年度基建投资预算，统一负责编制上报用款计划，保证工程建设资金的需求。
　　
　　3、工程价款的结算
　　
　　淮委建设局按合同规定按月结算工程价款，工地现场机构在每月月底，集中结算工程款，有二种工作方式：（1）现场结算。具体作法为，现场机构先把工程款支付申请传真到局财务，局财务按申请书的金额对照合同审核无误后办好汇票，派人去现场办理工程价款结算事项；（2）总部结算。由施工单位带好相关的结算手续直接来淮委建设局总部办理工程价款的结算。
　　
　　4、日常费用报销
　　
　　为解决各现场机构日常的费用开支问题，淮委建设局实行备用金制度。根据建设规模核定备用金数额，由现场机构指定人员管理，并办理备用金借用手续。需要支出时，经有审批权限的人员批准后，由备用金管理人员统一办理支付，定期来总部报销，或在工程款结算的时候财务人员带好现金支票，同时报销费用。备用金一直保持在同一数量，在工程结束，备用金归还财务。
　　
　　5、间接费用的分摊
　　
　　淮委建设局是按工程项目进行成本核算的，在年底一些间接费用需要进行在项目中进行分摊。需要进行分摊的间接费用有三项，一是各现场机构的管理费用在其负责建设管理的建设项目之间的分摊：淮委建设局各现场机构大多是同时建设二到三个工程项目，建管费平时是按建设项目现场机构进行归集，年底需在所建设的项目中进行分摊；二是淮委建设局发生的公共费用在所有项目之间进行分摊；三是银行存款利息在所有项目中进行分摊。
　　
　　财务制定好费用分摊的原则，经局长批准后进行帐务处理，淮委建设局五年来一直执行的费用分摊原则为公共费用按项目当年完成的建安投资比例进行分摊，银行存款利息按当年各项目的平均结余资金余额进行分摊。
　　
　　6、固定资产的管理
　　
　　（1）固定资产采购预算及计划管理
　　
　　建设局的固定资产采购按《政府采购法》的规定进行政府采购。由局财务统一负责固定资产采购预算及采购计划的申报工作。
　　
　　淮委建设局各工程现场管理机构用开办费购置的固定资产，先要向建设局申报政府采购预算（计划），采购计划要详细列明所需采购资产的品名规格型号、单价、数量等，经局领导批准后，由局财务统一编制采购预算和采购计划上报淮委后方可采购。
　　
　　（2）固定资产的日常管理
　　
　　根据《淮委建设局固定资产管理使用办法》规定，各项目根据计划采购的固定资产，先办理固定资产的登记手续，具体经办人员凭政府采购的验收单到财务办理固定资产登记手续，建立固定资产卡片上，明确管理使用人员，经有关责任人签字后，财务方可报销。
　　
　　建设项目竣工移交的固定资产，按规定办理移交手续。局财务根据交接双方单位及相关责任人签字盖章的资产移交表进行帐务处理。通过资产管理责任制的落实，保证了国有资产的完整性。
　　
　　7、各种财务报表及报告的编制
　　
　　局财务统一负责各项目对外的所有财务方面的报表及报告编制工作。
　　
　　三、财务统一管理的作用
　　
　　近年来，很多治淮重点工程相继开始建设，经常是每个建设项目均设立单独的财务机构，管理水平不一，存在问题较多。实行财务统一管理，有利于内部管理规范，且财务人员精简高效，使淮委直属治淮项目的财务管理水平达到较高层次。
　　
　　（一）有利于管理专业化和管理水平的稳定
　　
　　原来的基本建设管理模式，建设项目临时抽调财务管理人员，工程竣工后财务人员回原单位工作。淮委建设局作为专业化项目建设管理单位，实行财务统一管理，使财务人员专门从事水利基本建设项目财务管理和会计核算工作，财务管理队伍稳定，财务管理专业，稳定了基本建设项目财务管理水平。
　　
　　（三）有利于规范财务管理行为
　　
　　为规范各项目现场机构的行为，均衡各现场机构职工利益，淮委建设局制定了一系列的内控制度，各工程现场机构统一按制度的要求办理业务，工作程序严谨，管理行为规范。
　　
　　（四）精简了财务管理人员
　　
　　实行财务统一管理，可以统筹调配财务人员，施工高峰期淮委建设局同时设有七个现场机构，如按每个现场机构配备2名财务人员，则需要14名财务人员，淮委建设局财务现有财务人员为三人，减少了人员，提高了效率。
　　
　　?（五）有利于财务参与工程建设管理
　　
　　在淮委建设局成立前，因建设机构是工程初设批复后临时组建的，财务人员不仅是临时的，而且大都对工程的认识和了解不深。因此财务人员对工程前期工作（组织开展设计、审查等）基本不能参与，对建设过程中的管理除财务本身外也很难参与，财务管理实际上处于被动局面，往往造成钱花了，事出了，但财务人员还蒙在鼓里。实行财务统管后这种被动局面得到了大大改善，常设的机构和经验丰富的财务人员有了充分的条件参与项目的前期工作管理，也有了大量的机会参与到工程建设的各个阶段管理。财务人员不仅成为单位管家的人，更成为领导重大问题决策的主要参谋，因为一旦财务人员对工程有了较熟悉的认识和了解，他对工程建设的作用是纯工程技术人员难以替代的。
　　
　　（六）有利于主管部门的管理和协调
　　
　　在淮委建设局成立前，淮委财务处作为直属工程的财务主管部门直接管理着多个项目建设管理机构，管理难度大。淮委建设局成立后，对淮委直属工程的财务管理淮委财务处仅对淮委建设局一家，减少工作量，更利于沟通和协调。
　　
　　（七）有利于风险控制和建设资金的安全
　　
　　实行财务统管后，各工地现场机构需要支付的工程款必须经过总部财务的审核，日常开支也受总部财务监督。在支付每笔工程款前财务都与合同进行对照，如果发现支付的工程款与合同的要求不一致，财务会及时与工地现场机构进行沟通，了解原因，必要时直接向局长汇报，以维护合同的严肃性。由于淮委建设局财务的相对独立性，增加了对资金使用的监督制约，有效地预防了腐败的发生，确保了建设资金的安全。
　　
　　（八）有利于保护干部的安全
　　
　　近年从事建设管理的干部出问题，大多源于经济方面。通过对水利建设资金的严格管理，保证了资金安全，也就保证了干部安全。财务统一管理，实现了管工程与管财务相分离，以及监督约束机制的建立，对保证工程资金安全、防止腐败现象的发生起到了积极的作用。
　　
　　水利部原党组成员、中纪委驻部纪检组组长刘光和通过到淮委两次专题调研，2004年8月在全国水利系统纪检监察部门领导干部“两个条例”学习班上充分肯定了淮委建设局财务资金管理方式。
　　
　　总之，基本建设项目实行财务统一管理，有效解决了分散管理的弊端，提高了基本建设财务管理水平。
　　
　　四、财务统一管理存在的问题
　　
　　财务统一管理作用明显，但在实施中也存在一些需要解决的问题，有政策方面的因素，也有内部管理方面的因素，需要我们继续探索，并在今后工作中予以研究解决。主要表现在以下几个方面。

　　（一）日常工作不便
　　
　　由于水利工程大都地处偏远，而且项目分散。财务统一管理给工程价款的结算带来了不便，也增加了工程价款结算成本。
　　
　　（二）核算问题
　　
　　财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》中，对一个建设单位同时承建多个建设项目可否统一核算的解释是：每个建设项目都必须单独建账、单独核算。淮委建设局目前建一套帐核算所有建设项目，不符合这个规定的要求。我们认为这种做法不经济也没必要。因此需要从制度层面解决这个问题。
　　
　　（三）内部控制制度需进一步完善
　　
　　淮委局现已建立一系列内部规范，但仍需进一步制定、完善。在内部会计控制规范方面，需对控制对象进一步细化，并对业务处理过程中的关键控制点落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。在管理控制方面，需进一步建立完善责任制度及绩效考核制度。