深化改革 加强管理
　　
促进水利企事业单位快速发展
　　
（江苏省水利厅财务审计处）

 
　　
　　近年来，我省水利系统按照省委、省政府对企事业单位改革的统一部署，结合行业自身特点，加强水利资产运营管理，积极推进水利企事业单位改革，取得明显进展，社会和经济效益显著，有力地促进了水利事业的发展。现将我省企事业单位改革和资产经营管理情况汇报如下：

　　一、抓住机遇，积极推进水利企事业单位改制

　　2002年6月，江苏省人民政府办公厅转发了省建设厅等部门“关于全省工程勘察设计单位体制改革的实施意见”，我厅事业及企业单位改制建制工作正式启动。通过积极、稳妥、慎重推进。目前已全面完成省水利勘测设计研究院、省工程勘测研究院、省太湖水利规划处、省水利工程科技咨询中心、省水利建设工程总公司的改制工作。

　　（一）基本做法
　　
　　1、健全组织，确保对改制工作的领导。改制工作关系到改制单位发展，关系到改制单位职工切身利益，为加强领导，厅成立了改制工作领导小组，厅长亲自出任组长，各厅长及有关处室负责人参加领导小组，领导小组下设办公室，主要由财审处、人事处组成。财审处和人事处依据目标计划将工作逐项分解，相互配合，分工到人，明确责任，发现问题及时勾通。为了加强对改制工作的领导和政策理解，人事处、财审处同志认真学习有关政策，借鉴兄弟行业改制经验，对改制中有可能遇到的问题做到心中有数，提前准备，尽早预策。同时加强对改制人员的培训，使他们熟悉改制政策和相关业务知识，为该项工作提供了强有力的组织保证。
　　
　　2、加强宣传，统一认识，营造良好的改制工作环境。做细、做实宣传发动工作是改制顺利推进的前提。改企建制是一项系统工程，许多干部职工一知半解或是不了解，许多人想改而又怕改，顾虑重重。针对大家思想认识上存在的诸多疑点、难点问题，紧紧围绕“为什么要改、改什么和怎么改”三个重点。一是分析改制单位的情况，找出改制的有利条件。二是对在职人员讲清政策，分析国家事业单位和企业改制进程，以及政策优惠的时间性，使大家树立了“早改、真改、彻底改和不能不改”的意识。三是召开离退休人员座谈会，向离退休人员宣传改制政策，使离退休人员支持改革，根据政策尽量解决离退休人员的后顾之忧。上下一心，为单位改制顺利推进创造了良好的工作氛围。

　　3、规范操作，扎实推进改制工作。依据改企建制有关文件精神，联系各单位实际，做好以下几方面工作：

　　（1）确定事业和企业单位改制的基本原则：一是边经营，边改制，经营及改制两不误的原则。改制是为了单位更好更快的发展，不能因为改制使单位正常经营工作停顿，尤其要避免出现一锅“夹生饭”，改制改不了，单位伤元气的状态。改制是解决企业今后健康发展的问题，而现时的生产经营是解决当前吃饭的问题，不能因改制而冲击企业的生产经营活动，也不能片面强调生产经营而拖住改制工作的后腿，两者不可偏废。要在改制过程中，实现人员、业务从老机制向新机制的平稳过渡，不出现大的波动。二是国有股多数退出，个别参股，合理设置股权的原则。对改制单位，省厅原则上不再持有股份，对个别单位关系到水利建设前期工作的，由改制单位要求，经厅党组批准同意厅属事业单位下属企业实行参股。目前，对省工程勘测研究院、省太湖水利规划处、省水建总公司厅全部退出，对省水利设计研究院、省水利工程科技资询中心由厅属事业单位所属企业适当参股。对单位内部股份设置上，由技术骨干、经营管理骨干(是指有高级职称或中层副职以上干部)持一半以上的股份，一般管理层个人持股不会超过5%，一般职工股权由职工持股会持股。以改制前公司现有人员及相应职务、职称设置股权。如遇特殊情况需要调整的，必须经股东会研究决定。三是规范运作的原则。在改制的过程中要认真执行有关文件，精心组织，精心设计，民主决策，规范程序，公开操作，透明政策。通过建立现代企业制度、完善法人治理结构，使改制后的公司按照国家法律、法规和市场经济规则规范运作。四是三者利益兼顾的原则。坚持正确处理好国家、集体、职工三者利益关系，在改制过程中保证国有资产不流失，维护职工权益不受侵害。

　　（2）资产评估与产权界定。一是进行改制前资产清查，确定基准日。由于改制单位历史悠久，资产名目较多，为避免社会中介机构对单位情况不熟悉，对一些有物无帐，甚至外单位借用，无法在短时间内盘清单位家底，有必要在评估前先进行清查，做到应清尽清。二是选择诚信度高、业绩优良的会计师事务所对单位资产进行财务审计和资产评估。财务审计和资产评估的事务所必须分开，以便成果相互对照，对事务所的聘请由主管部门实施，该事务所对水利厅负责。三是对事务所出具的审计和资产评估初步报告省厅进行认真审核，抽调改制单位帐册进行核查，发现问题及时纠正。四是对审核后财务审计报告和资产评估报告在改制单位内部进行公示。五是在财务审计和资产评估过程中，要充分利用国家对改制单位的各项优惠政策，在不违反原则的前提下，最大限度地给改制企业享受应得的优惠，使改制单位发展后劲充足。

　　（3）核销不良资产和剥离非经营性资产以及提留相关费用。按照不良资产要核销、非经营性资产都剥离、提留费用要提足的原则，做好相关工作。对不良资产由会计师事务所提出报告，水利厅审核，国资委批准，移交省高新技术风险投资公司管理和追索。对剥离的非经营性资产审核其非经营性，经省国资委或省财政厅批准后明确由改制后企业代管。对文件中规定的各项社会保险费、全员调整劳动关系的安置费或经济补偿金等，均按规定提足，在净资产中处理。
　　
　　(4)确定受让对象。对受让对象既要考虑国有资产买个好价钱，更要考虑改制后单位的发展，从我厅的实践看，受让给单位的职工更有利于单位发展，更有利于离退休人员的遗留问题的处理。因此，凡政策规定可以转让给经营层及单位职工的，经与省国资、省财政厅同意，都采取转让给经营层以及单位职工。我厅已改制的四个单位均转让给经营层及单位职工。
　　
　　(5)灵活处理受让价款。由于改制单位资产不仅是以货币资产形式存在，且净资产主要用于处理改制单位职工安置补偿金，受让职工无法在短期内全额缴纳出让金，我厅根据各单位实际情况及时向省国资委提出分期缴纳受让金，从而使改制单位如期完成产权交易，并按计划进行工商登记。
　　
　　3、职工安置与劳动关系调整。确定受让对象后，根据政策委托改制单位实施对职工安置与劳动关系的调整，要求改制单位认真贯彻《劳动法》和省、市有关政策规定，在认真调查研究，反复听取职工意见的基础上，制定《改制中职工劳动关系调整实施方案》。实施方案中明确承诺要百分之百接受原企业职工，并根据不同对象分类安置和处置，实施方案报我厅批准后实施。职工关系调整用三句话概括，即“人走结帐，人留挂帐，退休不算帐”，这样作为改制成本中的大头—职工身份有偿置换准备金得到了较好的处置，事实上，我们在改制中，设身处地为职工着想，100%接受了原企业职工，平稳地实施工由“企业人”变“社会人”的转换，既保障了职工的合法权益，也确保了企业稳定改制。
　　
　　4、建立法人治理结构。帮助改制后公司按照《公司法》的规定，制定公司章程，规范地建立了公司的法人治理结构。公司设立股东会，并按法定程序选举产生了董事会、监事会。
　　
　　改制后的公司按照《中国共产党党章》及上级党组织的要求，成立党委，隶属省水利厅党组。改制后的公司按照《中华人民共和国工会法》及上级工会的要求，成立工会组织，原隶属关系不变，并依法开展活动，所需经费按国家有关规定提取。
　　
　　(二)改制初见成效
　　
　　首先是观念变新。改制后，单位性质变了，原是国家事业单位和全民企业职工，现在是股份制企业。从领工资、奖金角度讲都是“打工者”，如果不好好干，不仅工资、奖金领不到，甚至有被“炒鱿鱼”的可能。从分红利角度讲，股东们就是主人，如果不好好干，红利也分不到。这就给员工观念带来新变化，大多数员工意识到过去那种“干好干坏一个样、干与不干一个样”的日子一去不复返了，既要努力工作，又要加强学习，提高业务技能，适应工作需要，从而增强了责任感和危机感。经过聘用上岗，员工明确了岗位职责，知道自己该干什么，要达到怎样的标准，如果工作不努力，不尽责会有怎样的后果，自己心中明白。由此也增强了竞争意识，有力地促进了工作。
　　
　　其次是机制变活。一是建立了适合单位发展的财务机制。过去由于国有的因素，对单位经营束缚较多，现在企业在守法的前提下，企业财务自主权充分扩大，确定公司和下属生产单位的经济指标和相应的财务支配权及分配自主权，调动其积极性，同时强化对其经济效益的监管，保证公司整体利益的实现。二是初步建立了一套科学规范的用人机制。原有人员全部置换身份，按现代企业制度要求，与成建制接收的员工分别签订了无固定期、有固定期劳动合同书，明确了企业和员工的责、权、利。此外，为加强对劳务用工的管理，规范用工行为，保证公司生产工作劳务需求，公司还制定了劳务用工管理暂行规定。三是初步建立了一套灵活有效的激励机制。打破分配中的“大锅饭”，把员工收入分配同个人实际贡献、效益挂钩，分配向管理、技术岗位倾斜，初步形成了按劳、按技、按股分配的多元分配格局。四是初步建立了一套细实周全的内部监督机制。建立了首届党委、纪委，发挥纪检、监察和审计部门的作用，强化对领导和经济活动的监督，抓好经济责任审计，积极推行效能监察，促使公司管理水平和经济效益的提高。通过健全监督体系，逐步形成适应市场经济的企业内部监督机制。
　　
　　再次是管理变严。一是因企制宜设机构。二是建章立制严管理。三是强化质管创佳绩，职工树立竞争思想，强化了忧患意识。
　　
　　改制后的省水利勘测设计研究院、省工程勘测研究院、省太湖水利规划处无论是职工收入，还是经济效益均比改制前有了大幅度增长。
　　
　　(三)几点体会
　　
　　1、领导要重视，职工要理解、支持和参与。作为领导，要充分认识企业改制工作的重要性和必要性，要把企业改制看作是在市场经济条件下，企业求生存、求发展的必由之路，是企业二次创业的良好机遇。因此，领导班子的思想要统一，要有决心和信心。在改制中，职工积极性不能忽视，从某种程度上讲，改制是一种利益调整，职工能否理解和支持，取决于思想宣传、政策落实到位与否。职工认识提高了，改制工作也就成功了一半。
　　
　　2、改制过程要透明，做到公开、公正、公平。改制的整个过程应透明，不能搞暗箱操作，尤其是资产评估要透明。我们在资产清查后，把资产状况向职工公示；在资产核销、剥离、提留、扣除后，把净资产向职工公示；在股权设置上也向职工公开，真正做到改制全过程的公开、公正、公平。
　　
　　3、资产责任主体要到位，不搞人人持股。产权制度改革的最终目的就是要明确资产责任主体。要做到资产责任主体到位，把经营层、生产技术骨干的利益与企业的前途命运紧密相连。搞人人持股、平均分配股权，经营责任主体不明确，无异于穿新鞋走老路。

　　4、要正确处理好几个关系。一是处理好部门利益和改制关系，研究确定单位的经营机制。客观地说对事业单位改制必然涉及部门利益，如将部门的优质资产全部改制，进行产权交易，由于转让款交财政，最终部门不但贴了财力、人力，弄不好还会有大量遗留问题，因此改制时要适当考虑好部门利益，克服唯改才是出路的思想。如：根据省国资委要求，对我厅所属培训中心要求与我厅脱钩改制，经我厅研究报省国资委同意采取了无偿划拨资产的形式完成了脱钩工作，将其资产划拨给厅后勤中心管理，还解决了后勤中心职工部份福利资金的来源。二是处理好保证国有资产不流失与改制单位利益的关系。在企业改制资产评估过程中，在考虑如何将国有资产增值的同时，更要考虑如何让国家优惠政策让改制企业尽量享受，为改制企业留发展后劲。三是正确处理在职人员与离退休人员的关系。由于改制政策配套措施不到位，如改制过程中，不充分考虑离退休人员的利益，会造成改制后离退休人员工资有较大幅度的下降，而且离退休人员不稳定，对这些情况，厅改制办均超前研究，尽最大努力，使离退休人员提留费用提足。四是处理好干部和职工利益的关系。尤其在股权结构方面，持股比例悬殊不能太大，比例太大，影响应付工资配股数额。

　　二、深化水管单位改革

　　自《我省水利工程管理体制改革工作的实施意见》出台以来，全省水管体制改革工作全面推进，各地纷纷成立改革领导小组，出台改革实施意见，推进内部人事、分配制度改革，试行管养分离，争取有关部门支持，使得我省的水管体制改革工作取得了初步成效。目前，大多数水管单位已进入了深化内部改革、落实财政经费等实质性阶段，宿迁市各县区和市直属水管单位改革工作全面完成，并通过了水利部验收，成为全国唯一全市全面完成水管单位体制改革工作的地级市。

　　（一）市、县政府《水管单位体制改革实施意见》已出台。

　　我省各市、县均出台了水管单位体制改革实施意见，为水管单位提供了政策依据。
　
　　（二）分类定性、定岗定编基本完成。

　　我省水管单位的分类定性、定岗定编的测算工作，以“科学”、“合理”为原则，严格遵循部、省颁布的相应标准，目前，全省各地水管单位已基本完成了分类定性、定岗定编方案的编制工作。厅属管理处的分类定性、定岗定编测算方案在2004年就已编制完成。

　　（三）经费测算、落实工作取得一定成效。

　　按照部颁的经费测算标准，大部分水管单位已科学、合理地对两项经费进行了测算，部分水管单位通过积极主动地做工作，实现了全部（部分）经费的落实。据初步统计在全省575个国管单位中，基本完成了经费测算工作的有494个，其中有237个水管单位，最终基本落实（部分落实）了公益性财政经费。已全部落实（或基本落实）各项财政性资金的县（市、区）有40多个县区，约占全省县区的一半，其他各县（市区）均得到了部分落实。各市水利局直属水管单位的经费，基本得到了落实。省属水管单位人员和公用经费“十五”期末比“九五”期末增加了一倍，人员经费也得到了保证。省级维修养护经费省财政专项安排8000万元。

　　（四）积极推行管养分离。

　　首先将管理运行工作内容与维修养护工作内容分开，明确工作职责，合理设置岗位，对责、权、利进行划分。其次是成立专业队伍，独立核算，实行企业化管理，引进市场机制和竞争机制，逐步发展过渡到企业单位。对于管理人员较少，不具备维修养护条件的单位，通过市场运作，将维修养护任务对外招标承包，实行合同管理。再次是组建形式多样，组织灵活的管理机构，根据实际的工程运行情况、已有的经营管理方式和所管工程区域地域情况区别对待，不搞一刀切。厅直属12个水利工程管理单位在这次管理体制改革中积极推行管养分离，对原有经营性项目进行了撤并，成立了三个维修养护中心，按管养分离第一步，实行内部合同管理，逐步过渡到企业化运作。其它管理处虽未单独成立维修养护中心，但在内部实行管养分离。目前正在着手维修养护市场规则制定及相关定额制订。

　　（五）进行了水利工程供水管理体制的改革。
　　
　　在省级成立了江苏省苏北供水局，对水资源相对贫乏的苏北地区实行水资源的统筹分配和优化调度；各市县相继成立了供排水管理机构，办理了税务登记，有的市县还对本区域内水利工程供水资产进行了划拨，作为本区域内水利工程供水单位的总代表，明确落实国有资产经营责任。全省大部分市县初步建立了水利工程供水的市场运作模式。的特点和农民的承受能力。
　　
　　三、加强资产管理和经营性资产的运营
　　
　　（一）水利国有资产管理进一步加强。
　　
　　一是水利系统内国有资产监管机构的组织已经完善，全省各级水利部门均成立或配备了国有资产管理机构（或人员），上下形成了较完善的水利国有资产管理组织网络。二是完善了水利国有资产管理制度，加强了国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估、报废处理等各环节制度的建立。三是建立了水利国有资产经营责任的业绩考核制度，同时完善了资产统计体系和企业绩效评价体系。四是国有资产产权制度改革全面推开，小型水利工程产权制度改革已经完成。针对我省水利工程数量众多，农村小型水利工程面广量大的特点，采取承包、转让、拍卖等多种形式对农村小型水利工程产权制度进行了改革试点，解决了国有水管单位对农村小型水利工程的管理鞭长莫及的弊端。
　　
　　（二）对水利经营性资产状况深入调查，提出措施。
　　
　　通过调查，水利经营资产存在以下问题：一是体制不顺，二是机制不活，三是水利经营产业结构不合理，主要表现在一是水利经营产业主要是以二产为主，占据我省水利经营总量的60%以上，加工业等与水利行业关联不大的经营活动占据的份额过大，水利治理与开发、建设与管理相分离，涉水行业的发展还没有形成规模。四是水利经营发展的政策措施与发展的总体要求不适应。通过调查研究，根据新时期的治水思路的转变，用科学发展观统领全局，以改革促进发展，加快调整经济结构，立足行业优势，挖掘工程潜力，整合行业资源，逐步形成以供水业、水利船闸运输业、水电业为主体，以种养业、旅游业、工程养护业、咨询服务业为輔的水利经营发展格局。
　　
　　（三）深化水利经营单位改革，发展壮大涉水行业经营。
　　
　　一是对非涉水行业实行资源整合，实行兼并、租赁、改制，全省绝大部分非涉水经营性资产已全部改制，所得资金用于投资涉水行业经营；二是重点发展涉水行业的经营，重点发展供水业、船闸运输、小水电。如依水利工程管理单位为依托，通过市场化运作，组建船闸开发有限公司、水电开发公司等经济实体，再由实体向银行或其它企业实行融资，这些企业由于有完善的法人治理结构、有效治衡的公司法人治理结构和强有力的政策支持，实现了工程效益和经济效益的最大化；三是积极开发水土资源，发展种养业、旅游业、水利工程养护业；四是对事业单位经营性资产实行事企分开，摆正股东的位置，明确经营者的责任，建立以资产为纽带，权、责、利相统一的水利经营资产管理体制；五是从本行业实际出发，争取好的政策支持。水利要发展，关键靠政策，只有好的政策，投资才能吸引，如水利行业过闸费标准比交通部门高、水利行业贷款兴建船闸可单独核价等优惠政策，更好地促进了水利事业的发展。