水利部预算执行中心

　　我国财政管理体制改革的目标是建立公共财政框架体系。财政国库集中收付制度是财政管理体制改革的重要内容，也是公共财政的重要组成部分。财政国库管理制度改革是党中央、国务院作出的深化财政改革的重要决定，十五届六中全会决定中指出要积极推行这项改革。十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确将国库集中收付制度作为完善社会主义市场经济体制的一项重要内容。2001年国务院第95次总理办公会确定我部作为我国财政国库管理制度改革的试点单位后，我部党组对此非常重视，多次召集会议，研究部署这项改革。汪恕诚部长指出：“要接受这场挑战”。翟浩辉副部长多次作出批示，对推进这项改革给予指导。经过五年的努力，我部实行国库集中支付的范围逐步扩大，级次不断延伸，管理更加规范，成效逐步显露，得到了财政部等有关部门的充分肯定和表扬。现将有关情况总结汇报如下：
　　
　　一、主要做法。
　　
　　国库集中支付改革从其制度设计上有利于节约库款，加快资金的支付，提高财政资金的使用效益和效率；有利于加强预算管理，严格预算开支；有利于资金的全过程监督，保障财政资金的安全；有利于从源头上惩治和预防腐败。为顺利推进这项改革，着重抓了以下几个方面的工作：
　　
　　（一）加大宣传工作，营造推进改革的良好环境。
　　
　　财政国库管理制度改革是一项重大的财政管理制度创新，作为公共财政体制的重要内容，被市场经济国家称为“财政革命”，改革的成功与否，直接关系到整个财政改革能否顺利进行。为启动改革，部里专门召开国库管理制度改革试点工作会议，对国库集中支付工作进行动员和部署。针对试点之初，有些单位领导和财务部门人员对政策认识还不到位，对改革顾虑重重的问题，我们多次召开座谈会，统一大家的思想，对改革中遇到的问题进行研讨。同时，利用新闻媒体广泛宣传有关改革的政策。通过广泛的宣传和动员，特别是在改革实践带来益处后，大家提高了认识，统一了思想，明确了目标，为推进改革打下了良好的基础。
　　
　　（二）加强制度建设，为推进改革提供制度保障。
　　
　　近几年来，我们制定了一系列国库集中支付方面的制度和管理办法。例如，在财政部制定的《财政国库管理制度改革试点方案》的基础上，结合我部的实际，制定了《水利部财政国库管理制度改革试点工作实施方案》。确立了我部财政国库管理制度改革试点工作的指导思想、实施的原则、试点资金及试点单位的范围及实施步骤。根据财政部《中央财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，考虑到水利行业多种管理体制并存、项目支付情况复杂等特点，为确保水利财政资金的顺利支付、确保试点单位及时、方便、高效地申请和使用财政资金，制定了《水利部财政国库管理制度改革试点资金支付管理实施细则》（试行）。另外还印发了《水利国库集中支付在线监控职责规范》、等制度办法。这些制度的制定，为国库集中支付顺利实施提供了保障。
　　
　　（三）加强机构建设，为顺利推进改革提供组织保障。
　　
　　为加强国库集中支付工作的力量，我部于2001年成立了国库集中支付试点工作办公室（临时机构），具体负责办理水利财政国库管理制度改革试点工作。2003年底，经中编办批准，部成立了预算执行中心，为部直属事业单位，受部委托承担我部预算执行、政府采购等工作。下设国库支付处具体负责国库支付工作。部直属有关单位也相继成立了国库机构或明确专人负责此项工作，组织到位、人员到位、职责到位，有效地保证了各单位国库集中支付工作的顺利开展。
　　
　　（四）加强业务的培训，为做好改革工作奠定基础。
　　
　　国库集中支付改革是一项全新的工作，为使广大财务人员尽快熟悉国库支付的操作流程，尽快大家进入角色，我们狠抓了业务培训工作，每年举办2－3期国库管理制度改革培训班。各流域机构也开展了各层次的培训工作。通过培训，大家对财政国库管理制度改革有了进一步的认识，明确了自己的职责，了解了操作规程。从现在的执行情况看，财务人员的素质高的单位，培训好的单位，实施起来问题就少，反之，反映的问题就多，有些问题就是因为具体操作人员不熟悉规程和要求，有的问题是由于没有吃透政策而导致的。
　　
　　（五）建立水利国库集中支付信息管理系统，为改革的推进提供了技术支撑。
　　
　　国库集中支付改革试点工作在我部推行一段时间以后，许多基层单位对国库集中支付业务办理的效率和保障资金安全提出要求。2002年，针对这一情况，我们在认真调研、征求意见和反复调试的基础上，结合水利行业特点和实际情况开发了“水利部财政资金国库集中支付信息管理系统”，该系统为水利直属预算单位提供了基于互联网的信息处理平台，各预算单位可以进行其相关职权范围内的财政资金支付业务，实现了网上支付业务的信息交换与共享,实现了各基层单位用款计划、直接支付的网上申报、批复和对水利财政资金支出的信息化管理。2004年，根据财政国库改革的精神，对系统进行了升级和改版，使之更适应水利国库支付的工作实际。另外，完善了与财政部的专网系统，既缩短了预算单位用款计划、直接支付的上传和批复时间，又提高了支付的效率。
　　
　　（六）加强部门间的协调与配合，为推进国库集中支付改革创造条件。
　　
　　国库集中支付改革涉及面广，政策性强，内部需要各相关部门的密切配合和大力支持，外部需要上下沟通，对外还要有专员办、银行等相关部门的支持。因此，我们加大和相关部门的沟通协调的力度，使工作中遇到的问题都能够及时得到解决。
　　
　　二、进展与成效
　　
　　实行国库集中支付改革五年来，我部的国库集中支付工作进展顺利：
　　
　　一是在推进的级次和范围上，按照国家财政体制改革的整体要求，我部不断扩大授权改革的级次，增加直接支付项目的范围。2001年开始试点时，我部所有三级预算单位共110个单位实行授权支付，7个水利重大工程项目实行直接支付。经过5年的推进，截至2005年底，我部所有四级预算单位和有条件的五级预算单位纳入了国库改革范围，实施国库集中支付的单位总数已达246个，占我部所有394个直属预算单位的62％，直接支付项目77个，比2001年增长10倍。
　　
　　二是在实施改革的资金量上，2001～2005年，共完成国库支付总数406亿元，其中：授权支付266.8亿元，直接支付139.2亿元，直接支付3365笔。2005年共完成上报用款计划98.5亿元，直接支付1326笔，共计39.8亿元，占基建总支付的56.2％。2005年直接支付完成量是实施改革各部委中财政直接支付资金量最大的部门之一。
　　
　　三是在节约库款上，实施国库改革5年来，年度结余资金由原来分散在水利各级预算单位的银行账户上，改为全部留在国库里，提高了财政资金的使用效益，少占压库款近300亿元，实际上是为国家节约了库款，提高了财政部对财政资金的宏观调控能力。
　　
　　取得的成效主要有以下几个方面：
　　
　　（一）从思想上树立国库集中支付是提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败重要措施的意识。
　　
　　国库集中收付制度改革的实施，实现了水利资金使用的由“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，加强了财务监管，促进了依法理财，从源头上预防和治理了腐败产生。各预算单位理财观念得到转变，预算管理意识得到增强，资金使用的计划性得到加强，水利资金使用效率和效益得到提高。
　　
　　（二）初步建立了从源头上预防和治理腐败的资金管理、控制和监督机制。
　　
　　由于国库集中支付制度的设计和各项制度、办法的约束，使得资金的申请、支用全过程都处在不同部门、单位的监控之下，中间各个环节见不到钱，减少了直接接触资金的机会，这样也就从客观上减少了违规的条件。而且，监督是来自多方面的，有外部监督，如驻各地财政专员办、代理银行的审核监督；也有内部相关部门和环节的把关。另外，在资金的预算执行控制等环节，各个监控主体通过不同角度、不同层次、不同时段的监控，形成了对水利资金的有效监控网络，从而使预算执行过程中的偏差能够及时被发现和纠正，防止了截留、挤占和挪用资金现象的发生。
　　
　　(三)进一步提高了预算执行能力，加强了财务管理。
　　
　　实行国库管理制度改革，对强化预算管理，严格预算开支十分有利。改革实施以来，预算单位认真按照预算安排和用款计划申请使用财政资金，资金使用的计划性、科学性和规范性得到了加强，使各项支出能严格按预算执行，减少了预算执行的随意性，强化了预算的严肃性，加强了对财政资金运行的监督，建立起一种有效的监督约束机制，保障了财政资金的安全。另外我们还运用国库在线监控系统对预算单位的授权支付的支付情况进行监督，使预算单位资金支付活动受到实时监控，有效地提高了资金使用的安全性，有效地预防和制约了违纪现象发生，加强了预算单位的财务管理。
　　
　　（四）有效地服务于水利中心工作，为水利事业的发展提供了安全、高效的资金保障。
　　
　　几年来，我们强化国库改革必须服务于大局的意识，为水利中心工作的顺利实施提供资金保证。例如：积极协调落实部重点水利工程所需资金。以2001年9月淮河临淮岗工程第一笔直接支付为标志，我部重点水利工程的国库直接支付拉开了序幕。继而，长江隐蔽工程、广西百色、嫩江尼尔基、黄河下游堤防建设，海委漳卫新河治理及太湖、松花江等其他江河治理工程也都陆续实施了国库直接支付。在支付中，我们急工程所急，尽力为工程服好务。2004年底，湖南皂市水利枢纽因二期工程截流、移民等急需用款，在时间紧、任务重的情况下经过反复和财政部协调，从申报财政直接支付到款项到账只用了6天时间，保证了移民的顺利搬迁，也保证了工程加快建设；2005年为保证尼尔基水利枢纽工程按时下闸蓄水及安全度汛，我们多次与财政部沟通和实地调研，及时支付了移民资金，保证了工程成功下闸蓄水。按照特事特办的原则，积极主动与财政部协调，落实了长江委“长治”工程支付各地民工工资等款项，为珠江委压咸补淡应急调水工程申请恢复结余额度，为黄委、长江委、松辽委、淮委、移民局、中国水科院等预算单位恢复了2005年1～5月需要特殊恢复的结余额度，保证了各单位工作的需要。这些工作的完成，受到预算单位和工程建设单位的好评，也有力地支持了部中心工作的开展。
　　
　　三、存在的问题
　　
　　虽然水利财政国库管理制度改革取得了一定成效，但是还存在一些问题，有推进改革过程中出现的体制制约、政策不配套的问题，有我部国库改革运行机制还存在不完善的问题，也有我们工作中需要改进的问题。主要表现：一是在政策方面。主要表现在目前国库管理制度体系还不完善，部门预算、国库支付、政府采购三项改革之间的制度配套和衔接还不到位。与现行的财务、会计核算的规定不衔接。与《公司法》等有关法律的结合还不够。二是在运行机制方面。财政直接支付的运行机制有待进一步完善，还不能完全达到监控、效益、透明的目标，工程需要和支付限制的均衡点还没有完全找到，支付环节多、支付慢的现象仍然存在。三是在操作方面。国库信息系统的功能不够全面、强大，操作人员的业务素质还有待于提高，代理银行的支持配套措施还没有完全适应等。四是在监督检查方面。对各级各单位执行国库改革工作的监督检查力度还不够，国库动态实时在线监控手段还没有很好地运用。五是在人员素质方面。由于从事国库支付的人员不固定和业务水平方面还存在问题，所以，在执行方面还存在理解不深，违规操作问题。
　　
　　四、下一步打算
　　
　（一）以制度建设为先导，进一步完善国库集中支付的相关制度。
　
　　制度建设上一方面采取措施发挥已有制度的作用，另一方面是结合改革的实际情况，针对疏漏和缺失，进行补充完善，及时发现改革中遇到的问题，保证水利财政资金规范、安全、有效运行。
　　
（二）以加强监督为重点，加强预算执行监督，防范资金风险。

　　下一步加强监督注重在三个方面上：日常监控、在线监控、监督检查。要创新监督机制，完善监督程序，明确监督的责任制，更好的服务大局。
　　
　　（三）以机制完善为辅助，提高国库支付的控制程度。一是扩大国库集中支付的级次和范围。按照国库改革的方案，2006年一半的五级预算单位实施国库支付，2007年所有各级预算单位实施。二是研究完善水利国库集中支付的运行机制，特别是国库集中支付机制，在如何提高支付效率，加快资金支付上下功夫。
　　
　　（四）进一步加强机构建设，加大培训。要加强国库支付业务的相应机构和人员建设，保证这项工作机构职责明确，人员固定。同时继续加大教育和培训的力度，不断提高从事国库支付人员的业务素质。
　　
　　总之，五年来，我们按照财政部的总体部署，积极稳妥推进财政国库改革，走在中央各部委的前列；还紧紧围绕水利工作的大局，研究政策，加强协调，强化服务，保证了水利资金安全、及时、高效地支付，受到了各级预算单位和重点工程建设单位的好评。今后，我们将继续在部党组的领导下，在部财务经济司和相关部门的指导和支持下，按照中纪委六中全会精神，根据健全和完善公共财政体系的总体要求和全国水利发展“十一五”规划的总体部署，积极推进国库改革，不断完善国库运行机制，加强预算执行的监督管理，以水利资金的规范、安全和有效支付保障水利事业的发展。