为新时期我省水利建设的可持续
发展提供财务管理保障
——贵州省水利厅财务管理的一点体会
在水利发展和改革实现重大跨越的时期，我们围绕厅党组“牢固树立和认真落实科学发展观，切实贯彻中央的治水方针和可持续发展”的治水新思路，通过实施水利“十五”计划和水利扶贫工程，促进了贵州水利从小水利向大水利转变，水资源由粗放调控分散管理向市场配置统一管理转变，传统水利向现代水利和可持续发展水利转变。逐步建立和完善了适应市场经济的水利发展新机制，使我省水利工作进入了一个新的历史阶段。
我厅的财务工作也在新形式下转变思想观念，改变工作方法，改进工作方式，以新的思维方式来适应水利建设与发展的需要和国家财政体制改革的需要。在水利部水利财务管理工作思路的指导下，积极探索新时期的水利财务工作思路，逐步树立了以“调整资金结构、提高保障水平、提高使用效益”为目标的现代理财观念，充分认识到水利财务必须服务于水利建设。明确了水利财务经济工作的任务：一是深化财政改革，结合省情构建与国家公共财政框架体系相适应的水利财务管理体系；二是进一步强化财会基础工作，规范水利资金管理，发挥财务的监督职能；三是积极争取有利于水利发展的经济政策，拓宽水利建设投融资渠道，为水利事业的发展提供宽松的环境。
随着改革的不断深入，我们主动协调好内部、外部关系，积极争取水利建设资金和政策，为水利建设创造了良好的工作条件。做到了“变单纯重视财政资金管理为全面加强对不同来源水利建设资金的管理；变事后管理为事前、事中、事后并重的全过程管理；变单纯重视财务收支为充分利用经济手段来推动水利中心工作的开展”，使每一项水利资金都能安全完整地发挥效益。在推进改革、制度创新、资金筹措、加强监管、队伍建设等方面取得了明显成绩，实现了财务管理从微观管理向宏观管理的转变。下面是我们的一些经验和做法：
一、领导重视，部门支持，水利财务统一管理的目标初步实现
领导重视，部门支持，内部协调一致，是财务管理工作顺利开展的关键。财务管理工作只要领导重视及相关部门的理解支持、就能确保工作计划的全面实施和资金的安全有效使用，就能使管理和服务有机地结合起来，才能不断提高财务管理工作的作用和地位。
实行财务统一管理，是适应当前形势需要的有效途径。工作实践中我们发现，加强财务管理的前提是集中统一管理资金，资金分散不但不能达到有效的管理，往往还可能在审计和财务检查中出现诸多的问题。1998年以前我厅的一些业务处室实行独立核算，各处室都设有单独的账户和会计人员,由于管理缺乏规范，不能实施有效的监督，在1998年的审计中，被审计出很多的问题，审计人员对我厅的财务管理提出了很多的意见和建议。
厅领导高度重视财务统一管理工作，从1998年起，在厅内部逐步推行财务统一管理，将业务处室独立管理的经费移交给财务处，把财务处作为全厅统一对外收付资金的部门。截止2003年底，实现了厅内全部资金收支纳入财务统一管理的目标。在厅内部实现财务统一管理后，我们还要求省直单位和地、县水利部门要建立集中统一的财务管理体制，将原来多头管理、分散的资金统一集中管理，统筹规划、统一使用、统一安排。
集中统一的财务管理规范了财务程序，使财务管理规范化有了明显的质的提高，财务统一管理的领域不断扩大、措施不断完善，彻底改变了以往资金分散、多头开户、管理不严的状况。单位领导可直接从财务部门就能够准确掌握到整体资金的运行情况，从而根据单位的实际需要，全盘统筹考虑调配资金。
二、积极配合财政改革的实施，做好部门预算、政府采购和国库集中支付工作
公共财政体系的建立，有利于国家集中财力加快水利基础设施建设。水利的发展必须紧紧依靠政府行为来支持和调控，建立社会主义市场经济下的公共财政体系对推进现代水利建设具有十分重要的意义。随着财政三项制度改革的不断深化，新的形势对水利财务管理工作提出了更高的要求，如何依法行政，开展部门预算、政府采购和国库集中支付工作，更好地为水利事业服务，为国家的宏观调控政策服务，成为水利财务管理工作的一项重要任务，我们努力从思维方式上积极适应财政改革的要求，不断加深理解改革的目的和意义。
（一）强化预算约束，保证重点支出，规范部门行为
公共财政框架的核心是改革财政支出管理模式，建立“先有预算，后有支出”的办事原则，实行部门预算有利于财务分配和管理的公正、规范、透明。
在部门预算编制前，厅领导主持召开了有关处室主要负责人参加的专题办公会,会上参会人员对推行部门预算、做好部门预算的编制工作在思想上得到统一，认识到做好部门预算的编制工作是加强预算管理的前提，推行部门预算有利于加强水利工作的计划性和前瞻性，如果没有按照部门预算要求提前编制预算，预算中没有反映下一年度的工作内容，就争取不到经费支持，就无法完成工作任务。通过认真编制部门预算，规范了资金的使用，提高了资金的配置效率，解决了多头报预算，编制内容不完善，分配多层次，层层留机动，预算不透明等问题。避免了项目资金重复安排的弊端，从而有力地推动了我省水利事业的健康发展。
（二）国库集中支付改革全面展开，依法理财观念得到加强
我厅作为贵州省直机关国库集中支付改革的试点部门，行政经费全面实行财政网上支付。虽然国库集中支付在付款程序上增加了我们很多工作量，但是我们很快就调整了工作思路，统一了认识，并从提高财政管理的高度去理解，积极适应财政改革的步伐，配合财政改革的实施。在实施过程中，认识到国家实施国库集中支付，可减少支付的中间环节，加快资金的拨付效率，避免资金在使用过程中可能出现的截留、挤占、挪用，改进了原来多重账户分散拨付，中间环节多，资金大量沉淀的现象。
（三）政府采购工作稳步进行，财政资金使用效益不断提高
我厅从行业管理的角度，适当扩大政府采购的范围，除列入政府采购目录的商品外，我厅还将全省人畜饮水工程所需的管材、防汛抗旱物资列入政府采购的范围，通过招标进行政府采购。并在部门预算编制中强化了政府采购预算。政府采购的推行，降低了采购成本、保证了供货质量，从源头上抑制了腐败，提高了资金的利用效率。经统计，政府集中采购的防汛抗旱物资平均节约采购成本20%。经过几年的实施，我厅的政府采购工作逐步走上规范化、制度化的轨道。
三、加强和规范资金管理，事前防范，保证资金的良性运行
水利建设资金的拨付、使用和效益情况，一直是审计部门监督的重点。如何在把握政策和财经法规的前提下，既严格按规定的资金渠道开支，依法理财，减少各种违纪违规现象的发生，从源头上防止腐败。又针对实际工作的特殊性，科学合理地使用财政资金，提高资金使用效益，是水利财务管理工作者经常面临的问题。针对这一问题，财务处在资金管理上变事后控制为事前防范，主动与审计部门联系，从理论上探讨对将要发生的特殊经济业务如何进行既合理又合规的账务处理，做到以预防为主，在经济业务发生前就做到处理每一项会计业务处理都不留“隐患”。在规范管理的同时，管好用活各类资金，充分发挥资金的最大使用效益，并在此基础上，制定了相应的管理措施：
（一）水利专项资金的用款申请，要求各用款部门根据本年度预算安排及工作任务需要，提供详细的月度资金使用计划，财务处严格审核各用款部门提供的资金使用计划是否符合该资金的使用规定后，按计划拨付资金；
（二）水利基本建设资金的用款申请，由项目实施单位根据投资计划安排和工程项目建设需要，提出年度用款计划，拨付过程款时需提供工程监理单位签章的工程进度表、财务月度报表和项目地方配套（自筹）资金到位情况等资料，财务处以投资计划、工程进度、用款计划为依据，按工作程序拨款。
（三）对重点水利基本建设工程的资金使用情况进行重点追踪检查，对检查中反映出的各种情况进行分析总结和绩效评价，对资金管理得好的建设单位给予肯定；对挪用基本建设资金和财务制度不健全及稽查、审计部门提出整改意见未完成整改的建设单位，制订相应的财务跟踪措施：责成其限期整改，限期归还被挪用的资金，暂停拨付本年度的建设资金等。
（四）严格遵守财经法规，加强“收支两条线”管理。要求厅机关和厅直属单位加强对预算内、外资金的管理，对预算内、外资金的收入，严格按财经制度的规定及时上交国库和财政专户，不得截留挪用。从源头上堵截了小金库的形成。
（五）从行业管理的角度，要求全省各水利建设项目管理单位参照水利部编制的《水利建设单位财务管理建设与会计核算范例》设账并核算，要求各水利建设项目管理单位建立一套适合“自己”的财务管理制度。在对水利工程项目审查时，对基本建设工程概算中列有“交通工具”、“管理用房”等非工程性项目的，要求项目单位用自筹资金或地方配套资金解决，中央资金和国债专项资金要全部用于主体工程建设。
通过规范资金管理，使我厅水利建设资金的管理逐步走向了科学化、规范化。
四、完善内控，以制度建设为突破口，推动了财务管理水平的提高
建立相应的内部控制制度及资金管理制度等财务制度是财务集中统一管理的保障。建立相应的财务管理制度，用制度管人，依法办事，才能加强监督，才能追踪问效，才能发挥资金的使用效益。财务处根据国家有关财经法规，制定了相应的内部财务管理制度。
（一）《水利厅内部控制制度（印鉴、票据分管制度）》—- 健全内部约束机制，建立资金使用管理责任制。财务部门的会计与出纳必须按其职责分设，票据与印鉴进行分管，出纳人员不能保管所有印鉴等。保证了资金的安全完整。
（二）《水利厅内部控制制度（水利资金管理制度）》—- 严格水利资金使用的管理，各项水利资金的收入、支出都必须纳入单位财务部门的统一管理，不得切块分割，不得脱离单位的财务管理和监督。按照各项水利资金的使用管理办法及核算制度规定的用途和使用范围，分账、分项管好水利资金，从财务手续和工作程序上规范财务行为，增加财务工作的透明度，防止财务违纪、违规行为的发生。
（三）《水利厅内部财务管理制度》—- 分别对设备、物资的采购和资金账户管理等作了如下规定：各种办公用品的购置要通过厅办公室统一通过政府采购；按照人民银行账户管理的规定，一个单位只准设立一个基本账户，非独立核算的二级单位不能设立账户，已设立的必须办理销户手续。按照收支两条线的管理办法，要求各部门、各单位的收入、支出必须纳入单位财务部门的统一管理，不得挪用，不得私设小金库，不得脱离单位的财务管理和监督。
（四）《水利厅内部财务管理制度（固定资产管理制度）》—- 财务处作为省级水利国有资产的监督管理部门，对厅机关及厅直属单位的固定资产实施统一监管。 对水利国有资产的处置，包括报损、报废、出售、调入、调出、盘盈、盘亏、呆坏账核销、非经营性资产转经营性资产等负责办理权限内的审批（单价2万元以内、累计10万元以内）和报财政审批（超过权限）的转报手续，并督促水利国有资产的处置单位按照审批意见及时进行账务处理。要求对购入的各种设备、物资应及时办理固定资产入库登记手续，建立固定资产台账。设备、物资的领用，要求办理领用登记手续，保证国有资产的合理使用及安全完整。
内部控制制度的逐步建立和财务内部基础性管理制度的建立，有效地控制了少数单位对资金的挪用、转移、挤占等违规、违纪行为的发生。对防止资金体外循环，脱离财务监督具有十分重要的意义，为依法理财提供了制度保障。通过对资金管理重要环节进行严格规范的管理，推动了财务管理水平的提高。
五、加强财会人员的教育和培训，从根本上提高财务工作质量
财会人员是水利建设资金的日常管理者，财会人员素质的高低，直接影响着水利建设资金的财务管理水平。针对财务检查、稽察、审计发现的问题，我们从2001起，每年都举办四至五期有三百多省直单位、全省各市（州、地）、县水利局财务负责人及工程项目单位会计人员、财政部门从事水利建设项目核算的会计人员参加的财经法规、财务管理、《国有建设单位会计制度》实务与操作的培训班。经过培训，提高了会计人员的业务素质和工作能力，也提高了水利建设工程财务核算质量。有的财务负责人说，如果不来参加财经法规的学习，在工作中犯了法都不知道。学员们回到工作岗位后把学到的知识运用于工作实践，如安溪灌区工程的会计以前不懂基本建设会计核算，经过培训回到单位，对照《国有建设单位会计》科目重新建账，新建的工程账目清楚，而且会计科目运用得当。
通过加强对全省水利部门财会人员的培训工作，不仅提高了会计人员的政治素质和业务素质，而且从根本上提高了水利部门的财务工作质量，有效的增强了会计人员履行会计职责的责任感，从源头加强了财务管理。
六、搞好财务调研，帮助基层解决实际问题，拓宽水利建设的投融资渠道
在实际调研工作中，要求财务处工作人员做到：开展对财务管理环境的研究，保证及时准确地作出财务决策，提高财务管理水平；开展对经济环境的研究，学习掌握财政、税收、价格等方面的政策，对出现的一些情况作出相应的调整；开展对法律环境的研究，做到一切经济活动都必须以法律为依据，受法律的制约。
通过深入基层的调查研究，一方面可使财务人员提高自身的政策水平和业务管理水平，熟悉相关法规，正确执行法规；另一方面可通过深入基层的调查，发现问题及时协调有关部门，为基层解决了实际问题。如在一次工作调研中，我们了解到铜仁地区各县的地税部门对农村人畜饮水建设资金收税不规范，回来后主动联系省地税局的同志一同前往铜仁市现场办公，解决了农村人畜饮水建设资金收税不规范的问题；又如在工作调研中了解到有个水管单位卖源水给自来水公司，为不能取得发票而发愁一事。积极协调省地税局、省国税局，经多方努力，该水管单位在当地国税局申领到免税的增值税发票。
水利建设带有很强的基础性和公益性。我们对全省农田基本建设公益性工程地方税的缴纳进行了调研，积极争取国家在税收上给予特殊的优惠政策。对征收地方税的农田基本建设等公益性的水利项目，主动与当地地税部门联系，争取他们的理解与支持，减免税收。对水利工程的占地、移民工程等争取到税务部门在计税额上的减征。
此外，财务处还协调配合其他部门在拓宽水利建设投融资渠道的工作中，坚持“运用市场机制，鼓励全社会参与水利建设，促进投资主体多元化，特别是支持和鼓励多种经济成分以多种形式参与水利建设，逐步建立政府投入为主导、农民和企业投入、银行贷款相结合的多元化投融资体系。”的总体思路。一是实施多元化投入。积极利用市场机制，扩大水利建设资金的多渠道来源，鼓励全社会资金投向水利建设。在对水资源开发利用实施取水许可证制度及生态环境得到保护的前提下，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励各类投资主体进行水资源的开发利用和生态环境建设，对于经济效益明显的水利工程，通过政府注入资本金、放宽社会资金参与水利建设的限制条件等措施进行引导，探索利用市场机制增加水利建设投入。进一步深化水管理体制改革,对中小微型水利工程，在政府给予适当补助和扶持的同时，逐步扩大集体和民营成分。对小微型水利设施采取所有权和使用权分离，通过拍卖、租赁、承包经营等方式盘活存量资产来调动广大农民群众积极参与农田水利基本建设、“四荒”治理、水土保持建设的积极性。实行农民山地、林地收益权作价入股，按股分红的融资方式来增加小水电项目的资本金投入。充分发挥农民投入主体的作用，凡是农民能够直接受益的灌溉工程、人畜饮水工程等，应本着自愿、受益、有限和“一事一议”的原则，地方匹配资金采取先由群众投工投劳，今后以劳折资顶抵应交水费的方法。二是创新发展机制。一方面根据资源有偿使用原则，收取水资源费，对投资开发中小水电资源的单位、个人，收取水能资源开发使用权出让金；另一方面制定优惠政策，探索利用市场经济办法筹集资金的路子，吸引社会资金投入水利建设。如单位、个人投资建设城市防洪工程，政府给予适当补助，防洪工程建成后新增加的土地或保护范围内的土地优先给投资者进行开发利用。通过市场运作，采取社会融资的办法增加水利建设投入。
展望未来，任重道远，我们将继续坚持解放思想、实事求是的原则，结合贵州实际，积极探索新的工作思路和方法。发扬“献身、负责、求实”的水利人精神，把有限的水利资金管好用好，为“十一五”期间水利中心工作服好务，为水利建设事业的发展作出不懈的努力。
