创新发展模式 实现优化配置

以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展

内蒙古自治区水利厅

    在这内蒙古草原绿意渐浓的五月，水利部领导和全国同仁莅临我区检查指导工作，我们深感荣幸和鼓舞。下面，就我区进行的水权转换的做法和体会作一简要汇报，不妥之处，请批评指正。
    一、水权转换是经济社会快速发展需求与水资源紧缺矛盾日益凸显的必然选择
    作为黄河流域率先推行水权转换的省份，我区水权转换是在经济社会快速发展，而水资源短缺形势日益严峻，传统解决水资源短缺的办法难以奏效，水权理论日趋成熟的条件下应运而生的。内蒙古是我国的资源富集区，大力培育优势产业集群，推进新型工业化进程，将资源优势转化为经济优势，是实现我区经济社会快速发展的重要途径。我区水资源总量为545.95亿立方米，水资源可利用总量为285.02亿立方米。一方面，全区地表水的开发利用率只有7%，工程性缺水十分突出。另一方面，由于东西不均、年季不均的分布特点，局部地区水资源十分紧缺。随着我区经济总量增长、产业结构调整和重大战略布局对水的需求的日益迫切，能否保障水资源的有效供给能力，已成为关系到经济社会发展目标实现的极为重要的基础条件。沿黄地区特别是呼、包、鄂三市，由于其得天独厚的资源优势和区位优势，经济发展势头非常强劲，是自治区经济社会发展的“领头羊”，也是全区经济持续高速发展的重要支撑。作为自治区实现率先发展的地区，目前三市人均GDP都已超过了3000美元，2007年经济总量要达到3000亿元。与经济社会的快速发展相比，该地区的水资源量却只占全区的8.86%，资源利用主要以黄河水为主。随着产业集群的快速培育，一批大项目相继落地开工，对水资源的承载能力提出了越来越高的要求，水资源供需矛盾日益突出，工农业、城乡、地区间争水问题逐步显现。
    2002年6月，我厅为达拉特电厂四期用水曾向黄委申请增加取水指标。但黄委认为我区从黄河取水已超过了国务院的分配水量，没有同意我们的申请。传统上依靠从黄河干流取水来增加水资源供给的办法走入了死胡同。用水问题成为沿黄地区工业化发展的主要制约因素，严重影响了一批能源重化工项目的推进速度。在这种情况下，如何管好用好有限的水资源，实现水资源的优化配置，为经济社会发展提供用水保障是水利部门面临的一个重大课题，对我们的执政能力也提出了严峻考验。
    二、水权水市场理论为水权转换的积极探索与实践奠定了理论基础
    与工业化快速推进对水资源需求的日益迫切相比，沿黄地区水资源配置利用状况与经济社会发展战略布局要求却不相适应。用水结构的不合理和灌溉用水浪费严重，进一步加剧了水资源短缺的矛盾。引黄水量中农业用水比例高达95％，而工业用水不足4％。渠系水利用系数仅为0.4左右。黄河南岸灌区亩均毛用水量高达1000多立方米，是全国平均水平的2.4倍。在引黄用水总量无法增加的情况下，只有依靠节水，依靠水资源的优化配置来满足经济社会发展对水资源的需求。但是，面对农业节水的巨大潜力，由于现有财政资金投入的严重不足，使农业节水支持工业发展用水难以实施。一方面是工业发展用水紧张，有需求却无指标。另一方面是农业用水大量浪费，需节水却缺投资。在二者之间搭建一座桥梁，充分发挥市场机制的作用，实现水资源的优化配置，是解决水资源短缺问题的关键所在。
    早在2000年我区就萌生了水权转换意识（当时叫占用农业灌溉补偿），开始运作托电和岱海电厂对农业灌区的节水补偿方案，但由于没有正确理论的指导，并没有进入到实施阶段。水利部按照中央治水新思路，提出了水权水市场理论后，为我们转变观念，解放思想，确定符合我区实际的水资源配置思路起到非常重要的指导作用。2002年12月，在水权水市场理论的启示下，我们提出了“投资节水、转让水权”的思路，即由工业项目业主投资农业节水工程，把灌溉过程中渗漏损耗的无效水量节约下来，通过水权转换的办法，转移到拟建的工业项目用水上。这一思路得到了各方的支持和认同，工业项目投资方更是积极拥护。2003年4月1日，黄委印发了《关于在内蒙古自治区开展黄河取水权转换试点工作的批复》，同意在我区开展黄河干流水权转换试点，通过对灌区的节水改造，把节约的水量有偿转让给达电四期工程用水。水利部也非常重视这一实践探索，及时制订了有关政策、规范。汪部长2004年3月在内蒙古调研时对我区水权转换工作给予了肯定，并从理论上进行了指导。2004年水利部把我区列为了全国水权转换试点省区。水权水市场理论在我区的实践应用，对提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置，缓解水资源供需矛盾发挥了重要作用，成功解决了沿黄地区经济社会发展中水资源短缺的难题，走上了以农业节水支持工业发展用水，以工业发展反哺农业的良性轨道。
    三、我区水权转换的具体做法
    水权转换作为一项全新的工作，涉及面广、操作复杂。在推动我区水权转换工作实施过程中，我们做了大量具有探索性、尝试性的工作，主要有以下五个方面：
    一是以政策法规为依托加快制度建设。在借鉴兄弟省市成功经验的基础上，经过我厅的不懈努力，自治区人大常委会在2001年11月出台的《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》和2004年5月修订后的《内蒙古自治区实施〈水法〉办法》中，对实行水权转换都作了原则性规定。水利部《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》和黄委《黄河水权转换管理实施办法(试行)》下发后，2004年12月自治区人民政府正式批转了水利厅《关于黄河干流水权转换实施意见(试行)》。目前，我们正在制定《内蒙古自治区水权转换节水工程建设资金管理办法》。这些政策法规的出台和规章制度的建立，保证了我区的水权转换工作规范有序地进行。
    二是以明晰初始水权为前提科学制定规划。1987年国务院《黄河可供水量分配方案》明确了沿黄各省区的初始水权。根据“87分水方案”分配给我区的58.6亿立方米指标，结合沿黄地区的水资源条件与经济社会发展水平，自治区人民政府于2004年11月正式下发了《关于分配黄河水初始水权量有关事宜的通知》，将引黄指标分配到沿黄六个盟市，这是水权转换工作的一个重要前提条件，为我区水权转换工作的顺利实施铺平了道路。在此基础上，我们组织编制了《内蒙古自治区黄河水权转换总体规划报告》并经黄委批复。按照《总体规划》，到2010年沿黄地区可转换2.7亿立方米的黄河水量，能够有效缓解该地区工业用水需求紧张的局面。
    三是以政府宏观调控为保障加强监督和引导。水市场是一个准市场，水权转换涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制，引导水权交易和水市场建立，引导水资源的优化配置和高效利用，充分发挥水资源利用的综合效益。在具体工作中，我们切实加强了政府在水权转换工作中的宏观指导和组织协调，成立了自治区、盟市、旗县三级水权转换领导工作机构。在工业项目多、用水量大、水权转换任务重的鄂尔多斯市成立了以市长为组长、分管计划、工业、水利的三位副市长为副组长的水权转换工作领导小组，及时协调处理水权转换工作中出现的新情况、新问题。强有力的组织领导为水权转换工作的顺利推进提供了保障。同时，采取了四条措施加强对水权转换工作的监督和引导。一是坚持把总量控制、不增加用水总量作为水权转换的基本原则；二是强化水权转换总体规划、水权转换节水工程可行性研究和建设项目水资源论证等基础性工作；三是加强水权转换工作的监督管理，严把审批关，实施用水定额管理；四是严格资金管理，确保水权转换资金全部用于农业灌溉节水工程。鄂尔多斯市政府要求水权转换的工业项目将50%的资金打入专用帐户，用于水权转换节水工程建设的周转金。目前各受让方支付到水权转换项目办专用帐户的资金共2.45亿元，基本保证了水权转换的施工进度和前期工作。实践证明，这四条措施对正确引导、保证试点工作顺利进行发挥了极其重要的作用。
    四是以厉行节水为关键狠抓节水工程的落实。水权转换的关键是转让的水权必须是切实通过节水工程的实施节约出来的，这样农民的用水权益才能得到保障。在实际操作过程中，我们一方面狠抓节水改造工程建设进度的推进，实施总量控制。达电四期等4个项目在鄂尔多斯市黄河南岸灌区的节水工程去年完成总干渠105公里和一万亩示范区干、支、斗、农、毛各级渠道的衬砌，超计划完成了全年的节水工程施工任务。今年鄂尔多斯市将完成1.63亿立方米可转换水量的全部节水工程，并开展已建工程验收和节水效果的监测以及后评估工作，确保节水工程取得实际成效。另一方面通过价格机制促进新建工业项目采用新的工艺技术，以提高工业用水的利用效率，实现用水的定额管理。
    五是以改革为动力有效促进节水目标的实现。在做好水权转换工作的同时，我们把水价改革、灌区管理体制改革与水权转换工作同步推进，实现良性互动。今年将出台自治区供（排）水价格管理办法及实施细则，在全区开展30万亩以上大型灌区及大型水库下游灌区的水价成本测算、核定工作。我们探索实行“局管理到斗渠，协会管理用水户”的专群结合的管理模式，清晰界定灌区管理机构的权力和责任，规范了管理行为；全面推进用水者协会管理改革，建立用水者协会制度。同时，为确保水量供需平衡，也相应制定了定额管理制度，由协会对超用水户实行累进加价收费。
    四、水权转换的成功实践将显现巨大的效益
    水权转换的成功实践，走出了一条解决干旱缺水地区经济社会发展的用水新路，将带来巨大的经济、社会和环境效益。
    一是提高了水资源的利用效率和效益。面对宝贵稀缺的黄河水资源，在不增加黄河分水指标的前提下，通过大规模、跨行业的水权转换，引导黄河水资源有序地向高效率、高效益方向转移，实现了以节水、高效为目标的不同行业之间水资源的优化配置。按照总体规划，实施节水改造后我区引黄灌区的渠系水利用系数将提高16—30%（由于灌区不同提高值也不等）；鄂尔多斯市黄河南岸灌区渠道衬砌后，可节水1.63亿立方米。
    二是保障了区域经济社会的持续、快速发展。水权转换使企业用水得到有效保障，改善了地区经济发展基础和招商引资环境，加快了工业项目的申请立项和建设步伐，带动了区域经济快速增长。在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益，以水资源可持续利用促进了经济增长方式的转变。
    三是拓宽了农业灌溉工程节水改造的投融资渠道。从2003年4月达拉特发电厂与鄂尔多斯市水利局达成水权转换协议开始，截止2005年底，我区有30多个工业项目拟采用水权转换方式解决工业项目用水问题，其中已有16个项目正式签订了水权转换协议，转让资金总额达8.4亿元。达电四期等4个项目在鄂尔多斯市黄河南岸灌区的节水工程建设完成投资2.43亿元。这是建国50多年来国家投入到该灌区节水资金的9.8倍。如果按照已批准的2020年转换水量实施方案，则可吸纳社会资金23亿元左右。这不仅改变了农业节水工程投入历来依靠国家无偿投入的传统模式，还拓宽了农业节水灌溉工程的投资渠道，极大地弥补了农业节水资金的严重不足。
    四是有利于灌区农业增收和减轻农民负担。水权转换后，灌区输水渠道特别是末级渠系的输水条件将得到极大的改善。随着农业灌溉条件的改善，农作物产量将稳定增长。同时，由于减少了末级渠系的输水损失，农民承担的水费将大大减少。以鄂尔多斯南岸灌区水权转换为例，在渠道全部衬砌以后，农民每年每亩可减少水费支出12元左右。
    我区实施黄河水权转换工作以来的成效证明，水权转换方式是解决我区黄河流域水资源严重短缺制约经济社会发展的有效途径。由于水权转换工作尚属新生事物，在具体实施过程中还存在许多问题亟待解决，与水权水市场理论的要求还有一定差距。这些矛盾和问题将在实践中去解决，在探索中去完善。希望水利部、黄委及各省区同仁继续关心与支持我区的水权转换试点工作，进一步加大指导力度，帮助我区的水权转换试点工作健康、顺利、有序地推进。我们将认真贯彻落实这次会议精神，以水权、水市场理论为指导，全力加快我区节水型社会建设步伐，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展目标的实现。