国外水利发展回顾与启示
水利部发展研究中心
现代化既是一个历史性的概念，又是一个世界性的概念。水利现代化的标准随着历史的发展而发展，在同一时代又应该有反映世界水利发展水平特定内涵的标准，各国并不能因为本国水利的现状而改变水利现代化的标志，降低水利现代化的客观标准。同时，各国都可以根据本国实际情况，确定一定时期的战略目标，逐步地分阶段地实现水利现代化。作为发展中国家，国外尤其是发达国家水利发展的经历，对中国水利实现现代化，既是重要的参照，又是宝贵的经验，值得我们认真研究和借鉴。尽管我们在对国外文献的研究中并没有找到关于水利现代化的直接论述，但我们还是可以依据现代化的动态、发展、综合、相对性等基本特征，从对发达国家水利发展历程的回顾和分析中，找出一些对我们有益的东西，希望能对我国的水利发展及其现代化有所裨益。
一、 国外水利发展的基本过程回顾
各国水利都在随经济社会进步而相应发展，且在不同阶段呈现出不同的特点。大致可以按以下几个阶段划分：即：工业化之前、20世纪初至二次大战前、二次大战后至70年代中期、70年代中期至80年代末、以及90年代以后五个阶段。
1、工业化之前
在工业化之前的漫长时期人类社会处于以农业为主的经济发展的初级阶段，水利开发的主要内容是开挖水渠浇灌农田、修筑堤防、整治河道防御洪水，开凿运河发展水运，建筑城市供排水系统等，用水以农业为主，总用水量也较低。这个时期水利对农业经济的发展起到了重要的促进作用，推动了社会的发展。
2、工业革命开始至二次大战前
在这一时期，主要资本主义国家处于由农业经济为主过渡到以工业经济为主的工业化发展进程中，水资源利用从主要为农业服务发展到为工业等更多领域的服务，逐渐形成了综合开发利用水资源的观念。随着工业化发展，城市化进程加快，经济发展规模不断扩大，经济指标不断增长，用水量及用水结构也在发生变化：农业用水在增长，但在总用水中的比例下降，工业用水的比例则在增加，对防洪、灌溉、水力发电、城镇供水的要求也在不断提高。
工业化进程中，一方面，新的技术发明和应用迅速推动着包括水利行业在内的各行业工业化的进程；另一方面，近代水利科学、水利工程技术也在迅速发展和形成之中。在这一时期，水利科学和水利工程建筑技术趋于成熟，为水利的发展准备了技术条件。
3、二次大战后至70年代中期
这一时期，一些发展中国家，特别是一些国土面积较大的发展中国家，先后取得了民族独立，他们为满足人们生活的基本需求和国家的经济发展开始了不同规模的水利建设。同一时期则是主要资本主义国家经济迅速增长和水利建设发展最重要的时期，其水利发展的特征是：
（1）不断建设水资源工程、增大水资源开发利用的数量来满足国民经济增长的需要；水利工程建设规模与经济增长基本上呈同步发展趋势，水库数量、库容量、各类水利工程取水量继续大幅度增长，主要河流流域开发和综合利用达到较高、甚至很高的程度。大规模开发水资源形成了强大的水利基础设施，产生了巨大的效益，对保障经济发展发挥了重要作用。
（2）随着国家的工业化和城市化，水资源综合利用中，为工业和城市服务的比重不断增加，如欧洲一些农业比重小的发达国家，工业和城市用水量超过总用水量的一半。水力发电作为清洁可再生能源，开发利用程度持续提高。同时，随着生活水平的提高，水库作为游览休闲的功能和效益被日益开发利用。
（3）水利工程大规模建设带来水利投资的迅速增长。这一时期水利工程投资继续保持与经济同步增长的趋势，但水利投资形式趋于多元化，以国家为主体的投资机制逐步转向由国家、地方、受益团体和私营者参与投资的多元化投资机制。
（4）这一时期水利技术的进步对大规模水利工程建设和水资源开发利用发挥了重要的推动作用。其特点主要是两方面：一是以各类大型水利工程建筑为主体的技术的发展，包括高坝、长隧洞大洞室设计施工；复杂地基处理；大型水电站设计施工、大型施工机械的制造、大型水轮发电机组制造等；二是机械化自动化技术、各种先进仪器设备在水利行业日益广泛的应用。工业化使各行业和各经济部门之间新技术的渗透和应用趋于普遍，因此也使水利行业，尤其是水利工程管理的技术装备和技术水平跨上新的台阶。
4、70年代中期以后
70年代中期以后，发达国家进入后工业化时期。经过大规模水资源工程建设，一些经济发达国家的水资源已得到较大程度的开发，大多数国家的水资源开发速度减慢；对经济社会发展与资源、环境协调关系认识的不断深入和转变，对水利的认识也在转变，有关水的政策进行了若干重大调整，逐步由以水资源开发为主，转向以水资源管理为主，水资源管理的内容和实践不断地丰富和扩展。其主要特征体现在：
（1）开展需求管理。针对水资源短缺以及经济社会对水资源日益增长的需求，进行对水供需关系的研究和管理。开展水资源评价，对长期水资源供求状况进行预测，其内容包括国民经济发展及需水预测、用水定额、节水措施，并对缺水提出相应对策，包括用水结构和经济布局的调整。
（2）重视水环境保护。70年代初，水环境问题以及水环境管理逐渐成为水利业务的重要方面。许多发达国家开始建立环境保护管理部门，加强水污染治理、水质和水环境管理。随着生活水平的提高，水质管理与开发水环境功能，开辟休闲水域进一步结合，成为美化自然环境、提高生活质量的重要方面。与此同时，欧洲一些发达国家的许多水管理业务逐渐归入环境部门。
（3）调整防洪策略。这个时期防洪策略的调整，主要是改变单纯工程防洪措施的做法，实现工程防洪与非工程防洪相结合。美国率先提出非工程防洪措施和洪泛区管理的概念。对易遭洪水淹没的洪泛区，容许洪水暂时淹没，采取土地利用管理、加强洪水预报、加强紧急避灾措施、推行洪水保险计划等综合措施，达到减轻洪水灾害损失，保护和恢复洪泛区自然价值的目的。非工程措施和洪泛区管理的提出，是对工程防洪措施的补充，也体现了人水和谐的思想。
（4）重视管理体制的调整。管理体制是水资源管理的重要方面。发达国家的水资源管理体制与政治体制、流域及水资源特点等有关，因国情不同而各具特点。这一时期由于强调对水资源的管理，促进了对水管理体制的研究和实践，包括提倡按流域进行水管理；重视水管理机构和部门间的协调等。
5、90年代以后
这个时期由于全球经济的发展和人口的增长，水与环境问题更加凸现，直接威胁着全球生态系统和人类的可持续发展，引起了国际社会和各国领导人的高度关注和重视。
1992年联合国环境与发展大会通过的“21世纪议程”提出了可持续发展的重要概念，同时提出了水资源综合管理的新目标要求。
这个时期一些发达国家水利发展的主要特点是：提倡“人与水共处”、全面实施“可持续水发展战略”；水利的重点放在水资源的节约、水环境的保护、恢复良好生态等方面；更普遍地应用高新技术，使水资源开发利用保护及其管理更加科学、高效；更广泛地吸收公众参与，使水的决策和管理更趋民主和完善。
二、国外水利发展对我国的启示
“他山之石，可以攻玉”。从前面对国外不同时期水利发展历程及其特点的回顾与分析中我们可以看到，国外尤其是发达国家水利发展进程中的不少共性的东西，包括理念和实践的经验，对我国的水利发展不乏启示和借鉴，主要包括：
1、水利发展必须适应经济社会发展的要求
世界各国的经济社会发展都具有明显的阶段性，不同阶段的经济社会发展有着不同的目标和任务也因而具有不同的特征。与此相对应，各国水利在经济社会的不同发展阶段，也都承担着不同的发展任务且具有不同的特征，水利发展，必须适应经济社会发展的阶段性特征和要求。
在以农业为主的经济发展的初级阶段，水利开发的主要任务是开挖水渠浇灌农田、修筑堤防、整治河道防御洪水，开凿运河发展水运，建筑城市供排水系统等，用水以农业为主，总用水量也较低。这个阶段，水利是以解决人类生存问题（饮用和灌溉）为主要目标的较为单一的水开发利用阶段。
在由农业经济为主过渡到以工业经济为主的工业化发展进程中，对农业和食品的需求在总需求中的比例降低，农业增加值的绝对值会上升，但在GDP中所占的比重会下降，而工业增加值在GDP中的比例会上升。随着工业化进程的推进，用水量及用水结构也在发生变化：农业用水在增长，但在总用水中的比例会下降，工业用水的比例则在增加，经济社会的发展对防洪、灌溉、水力发电、城镇供水的要求也在不断提高。这一阶段，水利是通过建设水利工程来保障人类经济社会发展的水综合开发利用阶段。
进入后工业社会后，随着工业的就业比例和增加值比例下降，服务业在国民经济中占优势地位，经济社会用水量经过高速增长之后，增长速度趋于放慢，有的甚至出现负增长，且取水量的增长速度要远低于经济增长速度。如美国全国总取水量从1950年的2537亿m3稳步增长到1980年的峰值6143亿m3，其后取水量开始下降，1990年取水量为5640亿m3。美国在1951－1960年、1961－1970年、1971－1980年和1981－1990年间平均年取水量增长率分别为3.98%、3.39%、1.62%和-0.85%，而同期GDP的平均年增长率分别为5.89%、7.1%、10.3%和7.2%。日本在1965－1970年、1971－1980年、1981－1990年和1991－1995年间年平均取水量增长率分别为1.6%、0.74%、0.29%和0.13%，而同期GDP的年平均增长率分别为24.8％、17.9％、10.7%和11.5％。这一阶段，水利是以水资源优化配置为主要手段，重视水资源管理和水环境保护的阶段。
水利发展具有阶段性的特征，但发展中国家可以利用“后发优势”，缩短发展进程。比如发达国家的水利发展一般自20世纪7-80年代后就从大规模水利工程建设为主转变到以水管理为主的阶段；大多数发展中国家目前仍然处在以水利工程建设为主的发展阶段，但水资源管理和水环境保护问题日益受到重视，并大多有了不同程度的进步。
2、水利发展必须以科学的理念和策略为指导
从一些发达国家水利发展历程中可以明显看出，随着经济和人类社会发展对水资源需求的变化，人们在对水资源问题的不懈探索中，其认识也在不断深入和变化，一些观念也在不断更新。这一现象在20世纪70年代以后尤为明显，譬如大家十分熟悉的水需求管理、流域综合管理、洪水管理与非工程防洪措施、可持续发展、人与自然的和谐等等。而正是这些认识上的变化和更新，不断带来水资源开发、利用和管理的新的实践，以及相关理论上的创新，推动着世界水领域的发展和进步。
随着认识的深入、理念的更新，根据本国的国情和不同时期经济社会发展的要求和需要，适时调整和改变水利发展的方针和策略是使水利与不同时期经济社会发展协调的重要途径。譬如美国就是随经济社会发展、洪泛区开发风险增大等导致洪灾损失的增加而及时调整防洪策略，从工程防洪为主转向以洪泛区管理为核心的非工程防洪措施为主。日本从1959年开始制定全国治山治水十年计划（以后改成5年计划），每个五年计划都在根据相应时期日本经济社会发展的需要而调整和变化，从而确立了水利事业与国民经济发展同步推进、有计划、按比例发展的制度。
3、水利发展要根据经济社会发展要求和水利发展策略适时调整水法规和水政策
水利发展的理念和策略，要通过法规和政策来实现，因此，水利发展要根据经济社会发展要求和水利发展策略适时调整水法规和水政策。
美国联邦虽然没有一部全面的水法，但州一级的水法是比较全面和完整的，几乎所有的涉水事务都有相应的法律规定，包括机构的设立、职责等等，且随经济社会的发展不断修订和完善。例如，依据1902年的《垦务法》和1933年的《田纳西流域管理局法》分别成立了垦务局和田纳西流域管理局。后来随着水资源开发实践的不断深入，水法规的控制范围不断扩大，从20世纪初只涉及垦务和防洪，到后来的供水、流域开发和保护、流域规划、环境保护和水污染防治。日本与水有关的法律众多。1896年（明治29年）颁布了第一部全国性水法《河川法》（后称为旧河川法，1965年废止）。到60年代因为经济的高速发展，需水量增加，治水和用水关系发生变化，既需要根治水灾，又需要大规模开发水资源，同时又面临由社会经济高速发展带来的水污染和环境问题。日本加大了立法的力度，先后制定了50多项与水有关的法令。且相关法规之间衔接紧密，可操作性很强。
从政策调整看，欧盟各国基于对影响人类生存环境的水质量和水环境问题的突出重视，对其水政策进行了的重大调整，集中地反映在2000年“欧盟水政策领域的行动框架”中。各国的灌溉发展也可以看出随经济社会发展的要求和水利发展策略对政策的调整。如美国从20世纪初起，联邦政府就制订了一系列优惠政策，扶持西部灌溉农业的发展，兴建了大批灌溉与调水工程，如中央河谷调水工程、全美灌溉工程、科罗拉多河引水工程等。发展灌溉农业是这一时期美国各级政府的一项重要工作。至60年代初，美国灌溉面积达到1400万hm2，1980年增加到2058万hm2，之后略有下降。这主要是因为美国在50年代初就解决了粮食自给问题（人均谷物924kg），1980年人均拥有谷物量达到1170kg，增加谷物生产主要是为了出口，因此灌溉的发展规模也主要取决于国际粮食市场的需求。日本在二战以后到60年代初是它的经济恢复期，政府采取政策倾斜、加大投入等措施进行大规模的农田水利建设，兴建了一大批灌溉工程，以提高粮食产量，解决战后粮食的极端短缺。到60年代初，灌溉面积达到294万hm2，这个时期的灌溉对解决当时的粮食供应和国民经济发展起到了重要作用，成为国家稳定和经济发展的基础。其后一段时间，日本的灌溉面积虽有所增加，但增幅较小，70年代以后开始逐步下降，1997年下降到270万hm2，人均谷物拥有量也下降到1995年的113kg（主要是水稻），粮食不能自给，这反映了日本实行农业经济结构调整的策略。
4、水利发展要根据不同阶段经济社会发展的要求不断变革和调整管理体制
由于水资源管理涉及到灌溉、工业和城市供水、水力发电、防洪、航运、环境各方面，各国一般都是随着水资源开发利用的进程，同时也根据对水问题认识的深化和经济社会发展的需要不断进行调整，或设置相应的水部门，或增加已有部门的职能。尤其是70年代以后，水资源管理的新形势使一些国家更加重视水管理体制的变革与调整。如随着对水环境问题的日趋重视，欧洲许多国家与水有关的管理事务逐步变革为或并入到环境管理机构之中。此外，根据流域综合管理的理念和要求，流域水资源统一管理的体制也成为相关国际组织和不少国家推崇的一种新的管理模式。
同时，在一些国家的分部门管理水资源的体制中，建立必要的协调机制也有其特色。如法国的国家水管理委员会和水资源管理部际联席会议；印度的国家水资源理事会；巴西的国家水资源理事会等，都是这类高层协调机构。
5、水利发展要以先进的科学技术为支撑
水利的发展与各个时期科技的进步是分不开的，不能充分应用现代科技的水利根本就谈不上现代化。纵观发达国家的水利发展进程，科技进步的重要支撑作用都无一例外地得到了较为充分的体现。尤其是现阶段，各种高新技术、信息技术的广泛应用，毋庸置疑地使发达国家牢牢站在当代世界水利发展的前列。因此水利发展，必须以现代科技为支撑，充分利用新的科学技术与成果。
在美国，3S技术（遥感、地理信息系统和全球定位系统）、模型技术在水资源规划、开发和管理中得到广泛应用。如美国联邦和州的水利部门以及大学里的水资源研究机构，普遍应用模型技术研究地表水和地下水的运行、调度、分配以及它们之间的相互转化关系。这些模型可以充分考虑不同用水部门、不同计算时段和不同发展水平的流域水资源供需变化规律，研究水资源合理分配方案和水资源系统的最佳运行方式。美国还将大气环流模型与流域模型相联接，确定气候变化对流域水循环过程和水资源供需关系的影响，预测今后若干年可能出现的各种水资源问题，如沿海城市的防洪问题、干旱缺水问题、生态环境恶化问题、海水顶托和海水入侵问题等，为及早采取对策提供科学依据。同时，政府提供公众提供信息支持，很多与水相关的基础信息都是免费提供的，如分辨率低于30米的遥感资料可无偿提供给用户。 （黄河 万军 供稿）
