全面贯彻落实中央农村工作会议精神

加快推进农村水利发展和改革

水利部部长  陈 雷

（2007年12月27日）

同志们：

    刚刚闭幕的中央农村工作会议，是一次非常重要的会议。这次会议深入贯彻落实党的十七大和中央经济工作会议精神，系统总结了过去5年的农业农村工作，明确了加强农业基础建设、夯实农田水利基础、促进粮食稳定发展和农民持续增收的紧迫任务，强化了统筹城乡发展和强农惠农政策，部署了2008年及今后一个时期的农业农村工作。我们要认真学习、深刻领会、全面贯彻、狠抓落实。今天，我们召开农业水价综合改革暨末级渠系节水改造方案编制工作会议，旨在深入贯彻党的十七大、中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，以科学发展观为指导，按照建设社会主义新农村的要求，研究部署推进农业水价综合改革，实施灌区末级渠系节水改造，加强农田水利建设，建立农村水利良性运行机制，增强农业综合生产能力，促进农业稳定发展，农民持续增收，保证国家粮食安全。财政部农业司曹广生副司长和国家发展改革委价格司丁杰副司长亲临会议并作了很好的讲话，充分体现了两个部门对农村水利工作的高度关心、重视和支持。代鑫同志、红兵同志对两项政策的落实进行了部署，吉林、江西、四川、新疆的同志也发了言。在此，我代表水利部向长期关心支持水利工作的财政部和国家发改委表示衷心的感谢！向与会的各位代表并通过你们向工作在一线的农村水利工作者致以亲切的问候！下面，我讲四点意见。

    一、进一步提高对农业水价综合改革和末级渠系节水改造重要性和紧迫性的认识

    2007年，在自然灾害严重、市场竞争加剧、供求关系趋紧、要求明显提高的情况下，经过各地区各部门的努力工作，农业、农村延续和发展了近几年来的好形势。粮食总产量超过1万亿斤，农民人均纯收入有望突破4000元，现代农业发展取得初步成效，社会主义新农村建设扎实推进。

    我国农业和农村发展的好形势，是党的十六大以来中央关于加强“三农”工作的大政方针和决策部署的结果，是多项因素综合作用的结果，是多种力量同向合力的结果。其中一个重要方面，就是中央高度重视，加大投入，坚持不懈地加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，努力提高农业综合生产能力，奠定了农业增产、农民增收和农村发展的坚实基础。

    党的十六大以来，全国水利基本建设共完成投资3847亿元，以治淮为重点的骨干水利工程建设取得重大突破，发挥了巨大效益。完成了2381座病险水库的除险加固，病险水库除险加固步伐明显加快。解决了9748万农村人口的饮水困难问题，基本结束了我国农村严重缺乏饮用水的历史。以大型灌区为重点的灌区节水改造步伐加快，为保障国家粮食安全做出了贡献。综合防治水土流失面积61.62万平方公里，1200多万人通过水土保持摆脱了贫困。农村水电新增装机1800多万千瓦，累计解决了700万无电人口的用电问题。对2200多万水库移民实行了后期扶持。初步建立了农田水利建设新机制，农田水利基本建设呈现恢复性增长。防汛累计减淹耕地1.64亿亩，减少洪涝灾害损失4213亿元，减少受灾人口9200万人；抗旱累计挽回粮食损失2230亿公斤、经济作物损失1939亿元，解决1.41亿人次、1.1亿头大牲畜临时饮水困难。农村水利基础设施建设，为农业农村形势始终保持良好势头提供了重要支撑，做出了巨大贡献。

    我国农业生产以灌溉为主，灌区建设对提高农业综合生产能力特别是保障粮食安全具有不可替代的重要作用。新中国成立后，党和政府广泛发动群众，开展了规模空前的灌区水利建设，奠定了我国农业生产和农村发展的基础条件。党的十六大以来，以大型灌区为重点的灌区节水改造步伐加快，五年间中央投入97.6亿元，地方配套和群众自筹98.1亿元，用于347个大型灌区、117个中型灌区的节水改造和300多个县级节水增效示范项目建设，新增有效灌溉面积2858万亩，改善灌溉面积6744万亩，新发展工程节水灌溉面积1亿亩，新增粮食生产能力218亿斤。目前，在占全国耕地面积46%的灌溉面积上，生产了全国75%以上的粮食，90%以上的经济作物。全国433处30万亩以上大型灌区的有效灌溉面积占全国耕地面积的1/8，生产了全国1/4左右的粮食，创造了全国1/3以上的农业生产总值。大中型灌区已成为我国农业规模化生产基地和重要的商品粮棉油基地，成为农民增收致富的重要保障。

    同时，我们也要清醒地看到，目前我国农田水利基础设施较为薄弱，农业抗御自然灾害的能力比较低。全国有54%的耕地缺少灌溉条件，基本上是“望天收”。现有灌区大多是20世纪50—70年代修建的，“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”。很多灌区工程老化失修严重，灌不进、排不出的问题十分突出；特别是灌区末级渠系工程配套不完善，损毁严重，灌溉面积萎缩，抗灾能力差，用水浪费严重，严重制约了农业综合生产能力的提高。究其原因，主要是灌区建设投入严重不足，产权制度与管理体制改革滞后，合理水价机制尚未形成。我们必须高度重视，切实采取措施，认真加以解决。

    党的十七大把统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。中央农村工作会议强调，要按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，走中国特色农业现代化道路；突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设；要狠抓农田水利建设，加快大型灌区节水改造，搞好小微型水利工程，推广农业节水设施和技术。会议对以水利为重点的农业基础设施建设进行了全面部署。我们要按照中央农村工作会议的要求，进一步提高对农业水价综合改革和末级渠系节水改造重要性和紧迫性的认识，切实增强做好这项工作的责任感和自觉性。

    第一，积极开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是保障国家粮食安全的迫切需要。民以食为天，食以水为先。解决十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。这次中央农村工作会前，胡锦涛总书记、温家宝总理对确保国家粮食安全、促进农民收入持续较快增长做出了重要指示，充分体现了党中央、国务院的高度重视，我们一定要认真贯彻落实。

    近年，我国粮食生产出现重要转机，连续四年获得丰收，实现了粮食供求的紧平衡，但这一基础并不巩固。从需求看，虽然粮食总产恢复到1万亿斤，但仍当年产不足需；随着我国人口增加、消费水平和城镇化水平的提高，粮食的总需求量将持续增加，农产品总量平衡的压力不断增大，农产品结构平衡的难度加大，农产品质量提升的任务艰巨。从供给看，耕地面积持续减少，淡水资源缺乏，农业基础条件较差，我国农业发展的资源约束日益加剧，提高农业综合生产能力的任务十分艰巨。特别是我国农业生产的基础条件比较薄弱，自然气候对粮食生产的影响极大，一旦出现流域性的极端气候变化，粮食生产必将受到严重影响。而提高农业综合生产能力，减少极端气候对粮食生产的影响，最有效的措施就是发展有效灌溉面积，改善农田灌排条件，增强农业综合生产能力，提高水土资源的产出效率和效益。实践证明，灌溉耕地的粮食产量是非灌溉耕地的2～4倍。大中型灌区灌排工程全部改造后,即使出现严重干旱，粮食亩产仍可提高100公斤以上。从我国粮食生产总体布局看，大中型灌区过去是、今后也必须是保障国家粮食安全的主力军。大力推进灌区建设，深化灌区管理体制改革，提高粮食综合生产能力，既是一项事关长远的战略任务，也是一项十分紧迫的现实要求。

    第二，积极开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是解决民生水利问题的迫切需要。党的十七大把着力保障和改善民生、注重实现基本公共服务均等化作为统筹城乡发展，促进区域协调发展的重要手段。农业水价改革和末级渠系改造涉及农业种植效益和灌溉成本，关系农民增收减负大局，事关农民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系数低，输水灌溉过程中水量损失较为严重。同时，由于末级渠系水价没有纳入政府管理范围，一些地方搭车收费、截留挪用、拖欠水费的问题较为突出。较高的水费和渠系不配套造成的供水保证率不高，直接涉及农业的支出，使农民对水费收取产生误解。必须把建立农田水利工程良性运行机制作为民生水利的重中之重，切实解决好这一关系广大农民切身利益的紧迫问题。

    第三，积极开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是建设节水型社会的迫切需要。水资源短缺与农业用水效率低是制约我国农业生产的重要因素。农业用水占我国总用水量的70％，但灌溉水利用系数只有0.45左右，即使实行精耕细作，单方水生产粮食也只有1公斤左右，仅为发达国家的一半。灌区骨干工程由于投入不足，节水改造和续建配套进展缓慢，水的利用系数相对较低；而灌区末级渠系工程，由于没有投资渠道，问题更为突出，灌溉水无法到达田间地头，用水浪费现象普遍存在，加剧了水资源短缺的矛盾。因此，要解决农业用水紧缺的问题，必须加大投入，对骨干工程与末级渠系同时进行节水改造和续建配套，从整体上促进农业节水。

    第四，积极开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是加强农村水利工程建设和管理的迫切需要。由于资金投入不足、管理不善等原因，我国绝大多数灌区已超过规定的使用年限而未能及时更新改造，普遍老化损坏严重，灌溉效益衰减。400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40%，大型排灌泵站工程完好率不足60%。因水利设施损坏报废，年均减少有效灌溉面积300多万亩，相当于每年减少10个30万亩的大型灌区。特别是末级渠系管理主体缺位，处于“农民管不了，集体不愿管，国家管不到”的被动状态，工程配套不完善，损毁严重，灌溉面积萎缩，抗灾能力差。农村税费改革后，取消了“两工”，用于小型农田水利建设的工日每年大约减少75亿个，按每个工日10元计算，相当于每年减少农田水利工程建设和维护投入750亿元。农田水利投入不足加剧了工程的损毁，使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。因此，必须加大改革力度，从创新体制、机制上入手，切实采取措施，推动农村水利工程建设和管理的良性发展。

    第五，积极开展农业水价综合改革，加快推进末级渠系改造，是加快水管体制改革的迫切需要。我国农田水利工程采取专群结合的管理方式。大中型灌区的骨干工程一般设有专门管理机构，大中型灌区的斗口以下及小型灌区一般由村组集体管理。2002年9月，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》，截至2007年7月底，全国参加水管体制改革的15154个水管单位中，已有12012个完成了“两定”测算工作，占总数的79%；8822个水管单位完成了分类定性工作，占总数的58%。但是，水管单位“两项经费”（公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费）的落实依然是水管体制改革的关键环节和当前面临的突出难点，全国已落实公益性人员经费40.4亿元，占应落实数的48%；落实维修养护经费30亿元，占应落实数的35%。农村税费改革以来，水价改革难以推进，水费实收率不断下降，大中型灌区农业水价平均仅为实际供水成本的38%，平均水费实收率仅为57.37%，实收水费只占成本的22%。水费收入锐减使许多水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳，基层水管单位生存发展困难，直接影响了灌区水利设施的正常维护运行。要结合水价改革和末级渠系改造，深入推进水管单位体制改革，确保工程良性运行、充分发挥效益。

    总之，我们要从战略和全局的高度，充分认识农业水价综合改革和末级渠系改造的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，切实把农业水价综合改革和末级渠系改造抓紧抓好，抓出成效。

    二、进一步明确农业水价综合改革和末级渠系节水改造的思路和重点

    2005年以来，人大代表、农民群众和水管单位职工通过不同渠道多次反映农业水价改革、水费计收以及水管单位运行方面存在的问题，要求免交农业水费，增加水利建设投入。在充分调查研究的基础上，水利部向国务院提出了建立末级渠系节水改造奖补机制，推进农业水价综合改革，构建农田水利基础设施良性运行机制的政策建议，引起了全国人大和国务院的高度重视。近日，国务院领导做出重要批示，要求发展节水灌溉，推进末级渠系节水改造和农业水价改革。财政部和国家发改委在研究论证之后也积极支持这项政策建议。我们要认真贯彻落实国务院领导的指示精神，扎实做好农业水价综合改革和末级渠系节水改造工作，把这项惠及农民的实事办好。

    总的思路是：深入贯彻落实中央农村工作会议精神，落实强农惠农政策，增加对农田水利基础设施建设的投入，以农民用水自治的管理体制为核心，以配套完好的水利工程体系为基础，以科学合理的终端水价制度为保障，通过工程改造、水价改革和管理创新，解决农田水利基础设施建设、管理、运行中的突出问题，建立健全农田水利良性运行的长效机制，提高农业用水效率和效益，减轻农民用水生产成本，促进农业增产、农民增收和农村发展。

    刚才广生同志讲了财政部的思路，提出了“三改一创新”的要求，即推进产权制度改革，加强工程设施改造，深化农业水价改革，创新工程管护机制，实行“民办公助”和“以奖代补”政策；对干支渠以上的灌区骨干工程明确产权归国家所有，工程建设、改造和维修养护由国家投资，由国有水管单位采取直接管理、委托管理或实行承包租赁等方式管理；对其以下的灌区末级渠系工程的产权明确归农民用水合作组织所有，建设与改造由政府安排一定规模或比例的投资，实行以奖代补或民办公助，管护主要由农民用水合作组织负责，全面推进农民用水自治。丁杰同志重申要将农业末级渠系水价纳入政府管理范围，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，并要求加快农民供水合作组织建设,加大灌区工程改造力度，完善计量设施和推行计量收费，整顿末级渠系水价，强化对供水单位的成本约束。这与我们的思路是一致的，针对性、指导性和可操作性都很强，希望各试点单位在编制方案时加以贯彻。

    要通过坚持不懈的努力，实现以下目标：一是推进农业用水管理体制改革，推进农民用水合作组织规范化建设，建立以农民用水合作组织为主要形式的新型农业供水管理体制，全面推行农民用水自治。二是建立末级渠系改造奖补机制，建立“产权明晰、责任明确、管理民主”的末级渠系工程产权制度,以灌区末级渠系节水技术改造奖补机制为激励，建立完好的农田水利基础设施。三是逐步建立农业水权制度，积极推进农业水价改革，建立农业用水终端水价机制，根据农民水费承受能力，分步到位。从而构建农田水利良性运行机制，实现保障粮食安全、促进农业节水、减轻农民负担、工程良性运行的改革目标。

    建立农田水利良性运行机制，体制改革、工程改造和机制创新三者必须综合考虑，统筹安排，同步推进。要突出以下三个重点。

    第一，推行农民用水自治，创新农业用水管理体制。构建农田水利良性运行机制，推行农民用水自治是核心。通过明确农民用水合作组织在小型农田水利工程建设和管理中的主体地位，初步明确小型农田水利工程建设管理中，政府、用水合作组织和农民，以及中央与地方之间的事权与财权，既有利于调动和鼓励灌区农民参与建设与管理的积极性，也为政府采取“民办公助”“以奖代补”扶持政策的执行和落实明确了对象。

    要按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，进一步推进农民用水合作组织的标准化、规范化建设，加强农民用水合作组织的能力建设，明晰权利和义务，把改造完成的末级渠系工程移交给农民用水合作组织并明确归其所有，利用财政投入引导广大农民有组织地对末级渠系工程进行节水技术改造，将工程维修养护、用水组织、水费计收等与末级渠系有关的用水事务全部交由组织起来的农民自己管理，真正把农民用水合作组织培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。

    第二，加强工程设施改造，完善农田水利工程体系。构建农田水利良性运行机制，完好的工程体系是基础。只有建设配套完善、运行良好的农田水利工程体系，才能减少用水和避免浪费，提高用水效率，减少水费支出；只有建设完善的计量设施，才有条件实行计量收费和总量控制定额管理，建立科学合理的水价制度；也惟有如此，农民用水户协会才能用好管好工程，发挥管理优势和管理作用，农村水利工程管理体制改革才有生命力。

    要进一步加大中央财政对农田水利基础设施投资力度，在骨干工程改造完成的基础上，建立大型灌区末级渠系节水改造奖补机制，通过“以奖代补”“先建后补”“农村金融支持”的方式，放大财政资金的社会效益，调动受益农民投工投劳的积极性，引导广大农民和社会资金投入末级渠系工程节水技术改造，完善计量设施，逐步形成工程良好、计量科学的农田水利工程体系。

    第三，深化农业水价改革，建立科学合理的水价制度。构建农田水利良性运行机制，科学合理的水价制度是保障。水费是农民最基本的生产性支出之一，是农田水利工程维修管护、正常运行的重要经济来源。没有水费的保障，再好的工程也会由于缺乏运行维护经费而老化失修、陷入困境，农民用水合作组织也难以开展管护，更不利于农民确立节约用水观念，最终将难以消除水资源紧缺和用水浪费现象。

    建立科学合理的水价制度就是在完成用水管理体制改革和工程节水改造的基础上，认真分析农民的承受能力，按照促进节约用水和降低农民水费支出“两兼顾”的原则，逐步推进农业水价改革，稳步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，推行计量收费，整顿末级渠系水价秩序，减轻农民用水生产成本。同时要根据实际情况建立农业用水总量控制和定额管理制度，实行以供定需、定额灌溉，推动农村水权制度建设，逐步形成节约转让、超用加价的经济激励机制。

    做好农业水价综合改革和末级渠系节水改造工作，需要切实加强领导。要从讲政治的高度，管好用好财政支农资金，既要保证资金安全，又要充分发挥财政支农资金的使用效益。要遵循优质高效、讲究效益的原则，科学确定项目灌区，尽量放大财政支农资金的引导作用。要以保证工作质量为前提，认真做好“用水户协会规范化建设规划”“末级渠系节水改造规划”“水价改革规划”和有关实施方案的编制审查工作，为各项工作的开展打下扎实的工作基础。要以统筹协调为手段，把这项工作纳入农业综合改革之中，整体推进组织建设、工程建设、体制机制建设。

    三、进一步统筹做好当前农村水利各项工作

    进入新世纪新阶段，我国农村水利正在发生重大而深刻的变化，经历广泛而复杂的变革，出现了很多新情况、新矛盾、新问题。党中央、