革新水资源管理理念 奠定水权制度建设基石

全面推进水量分配工作

江西省水利厅 

近几年，在水利部的关心指导和省委省政府的大力支持下，我厅以资源配置、制度创新为突破口，强化了水资源的统一管理和节约保护工作。截至2008年10月底，全省主要江河水量分配工作已全部完成，标志着我省水资源管理改革创新工作取得了重要突破。

一、开展水量分配工作的必要性

江西省地处我国东南，水资源总量1565亿立方米，人均3600多立方米，是全国人均水平的1.5倍，在全国各省（自治区、直辖市）中位列第七，水资源相对较丰富，理论上是一个不缺水的省份。但由于水资源时空分布不均，来水与用水时间错位，经济的快速发展，近几年我省水量、水质等问题开始显现。由于水量初始权属的不明确和资源时段性的短缺，部分流域内区域之间、行业之间用水矛盾和纠纷问题日益突出。如萍乡的山口岩水库与下游有关地区的用水矛盾，柘林水库与柘林灌区在小水电站建设上的行业间“水权”之争，婺源县与浮梁县因在昌江支流南河调水到大塘坞水库（鸳鸯湖）灌区的区域间“水权”纠纷等。干旱时段，往往上游用水挤占下游，工业用水挤占农业，农业用水得不到合理的保护，河流生态基流保障程度不高。2003年、2007年，我省地处赣、抚流域下游的省会城市南昌甚至出现了生活和生产用水紧张的局面。同时由于长期用水的超量和浪费，加大了减排控制的难度，水污染呈加剧趋势，全省劣于Ⅲ类水已接近20%。随着经济社会的进一步快速发展，这些问题必将加剧。未雨绸缪，如何及时和长效地解决上述问题，已成为我省水利工作必须面对的课题。

更为严重的是，长期以来的水资源优越感，使各区在开发利用水资源方面形成了“以需定供”的管理理念，认为“天赐之水”可以随意用之。因而部分区域在开发时，只注重局部效益，盲目而无节制，不考虑优化配置，不顾及水资源的承载能力。有的地方甚至由于过度地开发已使水生态与环境遭受到破坏，水资源已成为经济社会发展的瓶颈和制约。同时由于缺少用水总量控制制度和节约用水的激励机制，各区用水管理较粗放，节水意识淡薄，节水投入较少，节水措施匮乏。尽管多年来我厅围绕节约用水和计划用水做了大量的工作，但由于没能解决问题的内在成因，收效甚微。解决丰水地区的水资源问题，仅靠一般的行政管理手段显然是不够的。必须用超前一步，用发展的、战略的眼光来思考问题，从理念、机制和制度上进行创新。

中华人民共和国《水法》明确规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”要实行总量控制，就必须进行水量分配，落实初始水权，从机制上觧决各区域各行业以及各用水户节约用水的内在动力，达到水资源的优化配置，保障水资源的可持续利用。从江西情况来看，由于各流域水量相对较丰富，加上经济发展起步相对较晚，用水矛盾也只初现端倪，水资源危机感不太明显。在这种情况下进行水量分配，工作推进中所遇到的阻力相对较小，改革成本相对较低，改革目标较易实现。实践证明，我们提前走出这一步是完全正确的。

二、主要做法

我省的水量分配工作已历时四年，经大量的学习和调研，在借鉴国内外先进理念和成功经验的基础上，结合我省及南方丰水地区特点，进行了一些探索和实践，主要做法可以概括为由点而面推进工作；三道控制确定总量；统筹兼顾科学分配；民主协商集中决策。

（一）试点先行，先易后难，稳步推进。水量分配既是一项较新的行政工作，又是一项较新的技术课题，同时需要行政层面和技术层面的支持。为取得实践经验，2005年我厅首先启动了流域情况相对较简单的抚河作为试点。抚河流域涉及的用水区域只有抚州市和赣抚平原灌区，现状用水情况相对较简单。为搞好试点的工作，我厅将抚河流域水量分配工作列入了厅年度重点工作，由分管副厅长亲自主抓，并下发文件明确项目组织机构和技术攻关组。通过技术论证，协商确认等工作，2006年8月，抚河流域相关的抚州市人民政府和省赣抚平原水利工程管理局达成了分水方案，2006年12月，分水方案被省人民政府批准实施。试点工作基本确立了我省水量分配工作的总体思路和主要路线，为全面推进打下了很好的基础。

（二）贯彻可持续发展治水思路，合理控制流域可供分配资源总量，保护河流健康生态，为实现“鄱阳湖一湖清水”从水量上提供长效保障。江西94%的国土面积属鄱阳湖流域，鄱阳湖“掌控”江西五大主要河流。鄱阳湖是江西的，更是全国的，也是世界的。鄱阳湖流域水资源的开发利用不仅要统筹好流域内人类生活、生产和河流生态与环境用水之间的关系，更应统筹好鄱阳湖与长江之间的关系。因此，我们在界定流域可供分配水资源总量时，立足保护河流健康生态需要，提出了40%上限宏观控制理论，即将各流域今后时期内的用水控制在中高度紧张程度之内，并予以了灵活的运用。这是我省水量分配总量控制的第一道控制。如在赣江流域水量分配中，根据上述宏观控制理论，考虑尊重现状，兼顾未来发展和产业布局，留有余量等原则，确定赣江流域中，目前用水已达到中高度紧张程度的袁水可供分配水资源量取其资源总量的40%，锦江、章水取35%；其他目前用水属低度或中度紧张程度的四级区取30%，通过加权平均计算，全流域可供分配水资源量占其资源总量的31.5%，即全流域今后至少要保证69.5%的水量下泻鄱阳湖。按此控制，我省五大河（赣江、抚河、信江、饶河、修河）可供分配水资源总量的上限为412.61亿立方米，占其水资源总量的30.8%，有效地保证了入湖水量和入长江水量。

（三）加强需水管理，以建设节水型社会为目标，合理预测未来需水总量。目前，我省的水资源问题初现端倪，并不十分突出，水量分配是对各区加强需水管理，主要的目的是通过给予各区未来（2030年）需水水量的限制，界定各区水资源开发利用和用水的边界条件，规范和引导各区用水行为，从而构建一个预防用水纠纷产生和促进节约用水的制度平台，体现的是一种事先预防的治理理念。因此，我们在进行需水量预测时，既尊重各区发展需求，同时更强调节约水资源的重要性，根据国家和我省相关规划，制定了一套节水约束性指标对各区未来需水进行合理地目标限制，这是我省水量分配总量控制的第二道控制。如综合亩灌溉用水毛定额按渠系水利用系数从目前的0.45～0.5提高至0.65进行核减，工业平均万元产值用水定额按全国节水型社会建设“十一五”规划提出的目标进行限制。通过上述目标限制的需水量，为各区需水管理制定了一个宏观控制目标，要求各区未来经济社会的可持续发展必须要建立在水资源开源节流并重的基础上，走节水型社会之路。

（四）遵循“以供定需”原则，合理界定分水总量。我省的水量分配打破了传统的“以需定供”原则，遵循“以供定需”原则，这是我省水资源管理理念的一次革新。“以供定需”，即当流域需水预测总量小于可供分配水资源量时，取需水预测总量为实际分水总量；反之则取可供分配水资源量为实际分水总量，这是我省水量分配总量控制的第三道控制。由于我省各流域目前开发利用程度较低，大部分区域需水预测总量小于可供分配水资源量，但部分区域也出现了需水预测总量大于可供分配水资源总量的情况，如赣江流域的袁水。按此控制，我省已被省人民政府批准实施的五河流域（赣江、抚河、信江、饶河、修河）水量分配方案的实际分水总量为320.91亿立方米，占水资源总量的23.94%。

表1.江西省五河水量分配方案总量控制成果汇总（已批准实施）

（五）统筹兼顾，科学制定分水方案。水量分配是利益分配，各分水区域为了自身利益，对分水结果存在纷争是必然的。若要减少不必要的纷争，使各用水区域能够更好、更快地达成共识，最重要的是科学地分水。我省在制定具体的分水方案时，主要抓住了三个统筹兼顾。一是统筹兼顾好生活和生产之间的分水。以人为本，保证生活需水优先，在分配总量受到可供分配资源总量限制时，各区生活需水不核减，生产需水上下游、左右岸按相同核减比例调减。二是统筹兼顾好区域之间的分水，尤其是兼顾好落后区域与发达区域。针对落后与发达地区各自提出的要求，分别从尊重现状原则、公平原则、侧重公平与适度兼顾效率原则出发，采用了多种科学的分水方法进行多方案比较论证，避免了单一方案的信息缺失给各区域之间带来一些不必要的纷争，最后通过民主讨论、专家集中从中优选方案，并运用了科学的方法建立流域水量分配模拟模型检验分析方案的合理性和可行性。三是统筹兼顾好行业之间的分水。在我省，农业用水是大户，但在区域间各行业需水所占的比重有较大的差异。为保护农业弱势产业，保障我省粮食安全，我省在制定分水方案时对农业分水予以了一定的倾斜。

（六）各区全过程参与，民主协商，集中决策。协商确认工作是形成最终报批方案的关键工作。我厅通过实践摸索，总结了一套过程参与，民主协商，集中决策的模式。主要做法可以概括为五点。一是成立了广泛参与的水量分配协调工作小组。在省政府授权下，协调工作小组由我厅商省发改委组织牵头成立，成员包括流域各用水行政区域人民政府（设区市一级）、相关用水大户（跨设区市灌区）、技术论证单位等，协调工作小组会议邀请省人民政府办公厅参加。二是将协商确认工作贯穿于水量分配的全过程。首先，在项目布置启动阶段，对各区进行动员和培训，使各区充分认清水量分配工作的性质和内容。其次，在水量分配基础数据调查的前期阶段，由各区填报并予以行政确认，这项工作既可以提高各区的重视程度，同时又极大地减少了因基础数据不准而带来的反复工作。另外，在方案专家论证审查阶段，邀请各区代表参与，并征求相关意见，使技术论证得到了更好地完善。通过这些参与，各区在协商确认阶段所提出的问题就会大大减少。三是建立了协商联络员制度。由相关设区市和灌区等分水区域和部门委派一名联络员，定期参加分配方案的协商会议和配合技术研究单位人员的调查和咨询。四是明确了协商程序和内容。在协商程序上，遵循民主协商，循序渐进的原则。在协商内容上，明确了协商确认的主要任务是对分水方案中所依据的基础数据、分配的水量等进行协商和确认，对于技术论证阶段已经专家审查通过的分水原则、分水优先序及分水方法等原则上不作协商。五是明确了协商的时间和决策主体。为降低协商确认工作成本，提高协商确认工作效率，协调工作小组在给予地方政府合理的讨价还价空间的同时，也确立了讨价还价的时间期限和协调工作小组作为最终集中决策者的地位。

三、初步成效

（一）通过推进水量分配工作，极大地增强了各级地方政府和社会民众的水资源危机意识和节水意识。由于水资源相对较丰富，我省各地长期以来习惯了用“福利水”、“大锅水”，用水管理粗放，浪费严重。在开展水量分配工作之初，很多地方政府对此并不理解，认为丰水地区搞水量分配没有必要。并且，水量分配是一项全新的工作，一些地方政府对它的内容、必要性和重要性了解不够，重视程度也不够。但是，随着水量分配工作的深入推进，各级政府逐渐认识到了这项工作的性质和重要性，态度上有了很大改变，重视程度越来越高，支持力度也愈来愈大，对水量需求“讨价还价”的行为也随之越来越多，这在以前都是不多见的。事实上，正是水量分配向各地提前敲响了水资源危机的警钟，使得各级地方政府对水资源的战略属性、商品属性和市场属性有了更深层次的认知。不仅是地方政府，各界群众对水量分配的意义也了解得越来越深入，越来越清楚。这种氛围正是我们所期待的，有利于我们搞好水资源综合管理工作，逐步推进水权制度建设。

（二）水量分配工作对促进流域内搞好水资源管理工作的作用已初步显现。我省抚河流域水量分配方案2006年被省人民政府批准实施后，抚河流域的抚州市已将水量分配方案的总量控制指标用于指导开展相关的建设项目水资源论证工作和取水许可审批工作；并根据水量分配方案调整了区域产业布局规划，限制高耗水、高排放行业准入；在农业用水方面，启动了金临渠灌区配水到户试点工作。抚河流域的赣抚平原灌区根据水量分配方案，已经启动了灌区内水资源战略规划研究，对灌区内水资源重新进行优化配置，积极调整农业种植结构，以实现农业节水向相对更高效益的城市生态供水转移。

四、落实水量分配方案的后续重点工作

水权制度建设是一个循序渐进的过程。我厅目前的工作重点主要放在建立全省用水总量控制和定额管理制度建设上，夯实水权制度建设基石。在全省各流域设区市一级初始水量分配工作结束后，为保证水量分配方案得以层层落实和逐步推进水权制度建设，我厅计划今后要重点抓好以下六项相关工作：一是加大宣传力度，推动各设区市抓紧完成所属县（市、区）、行业的水量分配细化工作，逐步推进灌区农业配水到户工作，尽快建立覆盖全省的省、市、县三级行政区域的水量分配指标体系与取水许可总量控制指标体系，合理配置取水权。二是尽快制定年度水量调度方案和旱期应急预案，并落实各项监管制度；三是加快全省水资源信息监测和区界断面监控及管理系统建设步伐，为水权制度建设提供技术支撑；四是进一步加强灌区末级渠系节水改造及企业用水大户用水计量及监测设施建设力度，为总量控制及定额管理创造基础条件；五是为水行政主管部门对水资源从量到质实行统一管理奠定制度和队伍基础；六是进一步加大引导、扶持农民用水户协会建设的力度，为公众参与水权制度建设打好基础。

近几年来，我们虽然在水资源管理工作中取得了一定的突破和成绩，但对照新的形势和要求，对照兄弟省市的先进经验，我们的工作还有不少差距，水资源管理还有不少薄弱环节，水量分配的细化及水权制度建设等各项工作的后续任务将更加繁重。我们将学习借鉴兄弟省市的经验，按照这次全国水资源工作会议精神要求，认真贯彻落实，克服困难，扎实工作，争取江西水资源工作取得更大成绩。