江苏省水利厅作交流发言
实施水资源论证制度，严格水资源管理
江苏省水利厅
（2012年11月29日）
江苏滨江临海，国土面积10.26万平方公里，2011年全省地区生产总值突破4.8万亿元，地方财政一般预算收入突破5000亿元，是全国经济最为发达的地区之一。同时，江苏又地处江淮沂沭泗流域下游，河湖众多，水资源相对丰沛，但时空分布不均，南丰北枯，特别是在大规模工业化、城市化发展的新形势下，水资源短缺、河湖污染、生态退化等问题不同程度的存在。因此，如何通过严格水资源管理措施，实现水资源可持续利用，是江苏发展面临的重大课题。为此，我省以科学发展观为指导，围绕最严格水资源管理制度，以水资源论证为抓手，严格管理水资源，节约保护水资源，在经济社会持续多年保持两位数增长的情况下，保证用水总量基本稳定在550亿立方米左右，有力保证了“两个率先”战略目标的顺利推进。
一、实施水资源论证制度的总体情况
近年来，按照《水法》和《建设项目水资源论证管理办法》的有关规定，我省积极推进水资源论证制度的实施，不断规范水资源论证工作，把水资源论证的过程作为优化配置、节约和保护水资源的重要手段。
（一）建章立制，全面落实水资源论证制度。
我省水资源论证工作起步较早，1995年省水利厅下发的《江苏省取水许可申请审批程序暂行规定》，明确规定列入国家基本建设程序的建设项目，在办理取水许可预申请时应当提交“水源论证报告”，并专门制定了“水源论证报告编写提纲”。2002年5月，水利部、国家计委15号令《建设项目水资源论证管理办法》颁布施行后，我厅会同省计委下发了《关于贯彻执行<建设项目水资源论证管理办法>的通知》，规定凡是需要申请取水许可的建设项目，包括工矿企业自备水源工程、自来水供水工程、引水改善水环境和生态环境工程、农业综合开发项目、大型灌区改造项目、水源工程等，在办理取水许可申请前，必须进行水资源论证。否则，计划部门不予批准可行性研究报告。至此，水资源论证制度在我省全面实施。
2006年3月，水利部《关于进一步加强水资源论证工作的通知》下发后，我厅及时进行了转发，对水资源论证工作提出了明确的意见和要求。为进一步规范水资源论证工作，2007年初我厅又下发了《关于进一步加强建设项目水资源论证工作的补充通知》，从论证业务的承接、报告书的编制、报告书的审查和监督管理等环节入手，提出了强化水资源论证工作的16项具体要求，并且统一报告书审查的评分细则。
最近，按照实行最严格水资源管理制度的要求，我厅组织制定并发布了《关于进一步规范水资源论证工作的意见》，对水资源论证审查程序、审查权限、资质审批管理、资质单位从业、监督考核、专家管理、论证程序等方面进一步细化规定，特别是将“三条红线”做为重要控制指标，进一步严格水资源论证管理。
（二）严格管理，不断提高论证报告书质量
《建设项目水资源论证管理办法》实施10年多来，在各级水行政主管部门、各资质单位的共同努力下，我省水资源论证工作质量逐年提高，为合理配置、高效利用、有效保护水资源，保证建设项目的合理用水发挥了重要作用。
一是加强对取水项目的管理。我省这几年经济发展较快，新上取水项目较多。为此，各级水行政主管部门一方面主动提前介入，向业主单位做好宣传解释工作，争取其支持和配合；另一方面，加强与发改、经贸等投资主管部门和环保、建设等相关部门的联系，请他们帮助把关，从而使应论证的项目能够及时按规定开展水资源论证。特别是发改部门在项目立项审批时，将水资源论证报告作为前置性条件，有力保证了水资源论证制度的实施。
二是统一有关技术要点。结合江苏水情特点，在全面达到《建设项目水资源论证导则》要求的同时，进一步结合江苏实际制定水资源论证有关技术要求。在取水水源方面，能用地表水的，尽量不用深层地下水，且鼓励海水、矿坑水、中水、雨水等非常规水源的使用，深层地下水原则上只用于管网未到达地区的生活用水和特殊行业用水。地下水超采区原则上禁止新凿深井，确因特殊情况需要凿井的，执行“封一打一”或者“封二打一”政策。在取用水合理性方面，应符合国家产业政策、水资源综合规划、区域水量分配方案和防汛防旱调度指令，以及“三条红线”的要求，并要求针对项目特点提出技术可行、经济合理的节水“三同时”方案，节水措施应体现不同行业、不同用水方式的节水特点，节水水平要求达到同行业先进水平。取水水源论证根据江苏水网地区和水利工程调度能力强的特点，更加重视水位保证率的论证。在取水和退水影响方面，注意受纳水体的水环境容量，退水能排入污水处理厂的，尽量排入污水处理厂。退水直接入河的，要满足水功能区纳污总量控制的要求。
三是建立报告书承接咨询和预审制度。为避免取水单位少走弯路和浪费时间经费，我省规定业主单位和报告单位在开展水资源论证工作前，可以向水行政主管部门咨询，再决定是否开展水资源论证，避免因取水问题影响项目进展，也使水行政主管部门提前介入，提供必要的技术服务。报告书正式送审之前，先送审查机关指定的专家和人员，对报告书是否符合法律、法规和国家产业政策，是否符合资质等级、范围和报告书格式要求，论证内容是否全面，论证结论是否完整等进行预审，预审通过的，方可组织召开审查会议。省水文水资源勘测局等单位都建立了报告书内审制度，对报告书进行层层把关，确保一次通过审查。
四是规范审查审批程序。经预审达到要求的水资源论证报告书，我厅在组织召开审查会前，原则上都组织专家和代表进行现场踏勘，然后再召开专家审查会。厅里对专家审查会组织方式、专家组成等作出了明确规定。每次专家均由厅政法处根据项目类型在国家和省专家库中随机抽取，保证项目审查的公正性。审查会后，由业主单位和编制单位对报告书进行修改，修改后的报告书需经审查机关审核和专家组长复审并签字后，方可送审。由于层层把关、严格审查，近年来我省水资源论证报告书质量也不断提高。
（三）强化监督，严格水资源论证资质单位管理
一是严格水资源论证资质审批。水利部17号令颁布前，我省规定水资源论证工作由水文水资源调查评价资质单位和水文地质勘查资质单位承担。17号令颁布以来，目前我省共有8家甲级资质单位，24家乙级资质单位。在资质审批过程中，我们严格坚持条件，组织有关专家对照资质等级要求，进行量化打分，按得分高低确定从业单位，确保从业单位质量。对资质到期的单位，严格按照有关要求进行审查。今年三家到期单位在资质延续时，一家单位因业绩太少等问题，我厅对其乙级资质不予延续，严格把关，宁缺勿滥。
二是规范论证业务的承接。加强对资质单位承接业务的管理，严禁资质单位超等级、超范围承接水资源论证业务。对在地下水超采区取水的项目；对水功能区水域使用功能可能造成重大损害的项目；对第三者或者公共利益可能产生重大损害的项目；产业政策不允许以及法律、法规禁止或者限制取水项目的水资源论证，要求资质单位慎重作出是否承接的决定。
三是严格论证合同的管理。资质单位在承接论证业务后，要及时与业主单位签订论证合同，明确双方权利和义务关系。对需要进行水量、水位、水质现场监测和水文地质勘查等实物工作，或者需要进行温排水模型、排污口设置等专题论证的，在合同中予以明确。在论证工作时间上，必须保证合理的工作周期，一级论证时间一般不低于45天，二、三级论证时间一般不低于30天。在合同内容上，必须符合国家有关法律、法规的规定，合同中不得有确保论证报告通过审查或者有由资质单位负责审查等内容。报告书的送审，由业主单位负责，资质单位不能代为包办。
四是强化资质单位监督考核。根据水利部的有关规定，认真开展水资源论证年度总结工作，建立资质单位日常考核和定期考核制度，将资质单位是否服从监督管理、是否存在违规承接论证业务行为、是否按期进行报告书备案、是否按时报送年度考核材料和报告书的编制质量等列入考核内容。对资质单位、审查机关和评审专家的年度总结，有关人员认真调查核实所报材料的真实性和准确性，深入从业单位调查研究，听取对论证工作的意见和建议，从而使年度总结工作切实落到实处。同时，明确专人认真做好季度和年度水资源论证的备案和统计工作，定期将有关情况上报水利部。
（四）强化技术支撑，全面深化水资源论证制度
一是加强技术培训。组织从业人员参加部里统一安排的上岗培训，全省已累计有300余人取得水利部岗位培训证书。各资质单位也通过各种方式，定期组织开展优秀报告书评选活动，经资质单位自荐、各市推荐、专家审查和上网公示，确定一批水资源论证优秀报告书，将评选出的优秀报告书印发进行交流学习。省水利厅每年组织召开一次资质单位和各市水利局参加的水资源论证工作座谈会，邀请有关专家讲授水资源论证的技术要求，各资质单位交流了水资源论证的经验和体会，不断提高相关人员的业务素质和理论水平。
二是建立“三条红线”。“三条红线”是水资源论证的重要技术依据。因此，按照省政府《关于落实最严格水资源管理制度的实施意见》（苏政发〔2012〕27号），我省全面划定水资源管理的“三条红线”，并作为水资源论证的重要技术依据。一是建立省、市、县三级行政区域取用水总量控制制度，省水利厅会同省发展改革委联合下达2015年各市用水总量控制指标，并完成各市分解至县（市）的用水总量方案批复。二是建立水资源管理效率红线，组织划定重点行业、重点地区的用水效率红线，2005年组织发布重点行业用水定额，2010年又进行了修订，确保新建项目用水水平的先进性。目前即将下达用水效率控制红线。三是划定纳污红线。分别确定50%、75%、90%三种保证率下的水域纳污能力。在水资源论证时，要求必须符合“三条红线”的要求，否则对项目水资源论证报告书不予审查。
三是发挥专家的作用。在水利部水资源论证专家库的基础上，我厅建立了由有关科研院所、高校、厅属各有关单位、基层水行政主管部门以及各行业专家组成的省级专家库，现有省级专家79名。在具体项目的审查中，根据项目的性质，分别确定专家组成员，部级专家库成员一般占1/2以上，并有水资源评价、水资源规划、地下水、节水、水资源保护和有关行业的专家参加。同时，邀请厅内规划、工管、防办等相关业务处室（单位）熟悉情况的代表和项目可研（设计）单位的代表参加。审查后督促编制单位及时按专家意见对报告书进行修改，并提供修改前后内容对照表。报告书正式提交水行政主管部门前，由专家组组长进行复审，并签字确认是否修改到位。
（五）强化后续监管，确保水资源论证实际效果
一是开展建设项目水资源论证后评估。根据水利部办公厅《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》（办资源〔2011〕329号）要求，我厅结合江苏实际，认真制定工作方案，选取地表水、地下水两种类型的建设项目开展省级试点，徐州、宿迁等市作为市级试点，形成后评估总结报告报送水利部，对水资源论证后评估的制度框架、技术标准、规程规范、评审方法、经费落实，以及如何有机结合取水许可验收发证、取水许可证换证等环节等方面提出建议。
二是严格取水许可验收管理。目前水资源论证是取水许可制度的技术依据。为此，结合取水许可制度的实施，我省组织制订了《江苏省建设项目取水许可验收管理规定》，避免取水工程建设不符合水资源论证和取水审批要求，如经现场踏勘发现问题及时整改落实，否则不得试运行取水；针对取水工程试运行期满不及时申请验收、未经验收直接发证等现象，也明确了相应期限。规范化取水许可验收材料，制定验收申请表，规范化取水许可验收报告的报告编写格式，同时规定水资源论证报告编制单位需根据试运行期间的情况，形成总结报告，作为取水许可验收的依据材料之一。明确取水申请人验收申请程序和相关环节，并对现场核查重点内容、委托验收形式、验收意见内容等制定了相应规范。
三是建立信息化管理系统。在江苏省水资源管理信息化系统一期工程中，我们专门建立了水资源论证管理子系统，从报告上报、审查、审批、专家管理等都实现流程化、模块化。同时，建立全省取用水户基础信息数据库，对各取用水户实现取水计量远程在线监控，为水资源论证审批提供科学决策。
二、主要成效与体会
实施建设项目水资源论证制度在水资源配置、节约、保护、管理方面发挥了极其重要的作用：一是促进了水资源的节约使用。在报告书审查时，通过对建设项目取用水合理性、用水总量控制章节进行把关，看其是否符合最严格水资源管理制度“三条红线”的控制要求、国家有关产业政策、符合流域水资源规划、符合《江苏省水（环境）功能区划》。二是保证了取水许可审批的科学性和合理性。水资源论证服务于取水许可审批，对取、退水以及水环境和其他用水户合法权益的影响分析进行了全面论证，避免了取水许可审批的随意性，进一步提高了我省取水许可审批的科学性和合理性。三是避免了水事纠纷的发生。通过对建设项目取、退水对周边地区上下游地区的影响分析，以及对当地其他用水户的潜在影响分析，可全面掌握取用水的影响程度，并据此要求业主与第三者签订协议或出具第三者的承诺书，从而有效避免了区域之间、用水户之间的水事纠纷。
在我省实施水资源论证过程中，我们也有一些体会：一是必须坚持服务大局，处理好“疏”与“堵”关系。在管理工作中，我们妥善处理好“疏”和“堵”的关系。地方发展的要求十分迫切，水资源应当作为支撑和保障。“疏”能够更好地协调发展与保护的关系，得到社会认可，而“堵”则会造成矛盾影响发展，也不利于行业发展。徐州是我省水资源较为短缺的地区，但一些新上项目又确需取水，为此，我们积极帮助协调，以中水作为替代水源解决新建项目用水问题，建设了日供水4万吨的再生水厂，解决了多晶硅生产的部分用水；潘塘热电厂部分取用中水；对一些自来水厂取水科学指导其确定水源地，选择水质良好的河湖、水库作为水源地，并实现互用互备。二是必须强化部门协作，才能保证各项制度落到实处。水资源论证是水资源管理的重要技术依据。一方面，我们将其与取水许可制度紧密结合，所有新建取水项目必须进行水资源论证；另一方面，我们强化与发改等部门的协作，在项目审批时明确将水资源论证作为前置条件，未进行水资源论证的不予批准项目可研。同时，我们还与规划、工管等部门的协作机制，水资源论证作为一些需取水项目立项、涉河工程审批的前置条件。三是必须积极开拓创新，不断深化水资源论证工作。水资源论证虽然在实践中不断完善，但仍有许多工作有待深化。我们针对江苏的特点，积极推进船闸、重大引排水工程的水资源论证制度。开展了成子河船闸水资源论证试点，对南京的南湖引水泵站、取用地表水和地下水的地源热泵等类型项目进行水资源论证，最近，我们又开展新孟河延伸拓浚工程水资源论证，从而不断拓展水资源论证的实施范围。
三、推进水资源论证制度发展的建议
（一）进一步完善法规和技术体系。国务院460号令出台后，取水许可预申请程序已取消，15号令应当尽快做出修改，同时，应当积极争取上升为国务院条例。而对建设项目水资源论证资质单位也应当单独出台管理规定，进一步细化水资源论证资质审批、管理、考核等方面的管理规定，进一步提高从业门槛，规范从业行为。经过多年试行，《建设项目水资源论证导则》应进行修订和完善，同时应当分行业、分流域制定技术导则，如出台火电、化工、造纸、印染等行业的技术细则。对船闸、地源热泵、抽水蓄能等新类型的取用水项目，要尽快研究管理政策和技术规定。
（二）尽快整合水利部门的各项技术论证。目前水利部门的技术论证有防洪影响评价、水资源论证、水土保持、入河排污口论证、水工程规划同意书论证等，一个建设项目至少涉及3个以上的水利部门的论证，不符合国家简化行政审批程序的要求，也不利于行业发展。为此，应当参考环保部门的做法，将水利部应将防洪评价、水土保持、入河排污口论证、水工程规划同意等一并整合作为水资源论证报告，即涉及水利的技术论证只有一个，树立行业的良好形象。
（三）进一步严格资质单位从业管理。水利部第17号令对资质单位管理的规定过于原则，应当进一步完善对资质单位管理的办法，制定严格考核与管理；对水资源论证的上岗证管理应当进一步严格，目前基本上只要参加培训就能取得上岗证，以后应当逐步建立更加严格的考核制度，同时应当定期对从业人员进行考核，不合格的应当取消其从业资格。对水资源论证的项目负责人应推进注册水资源论证工程师制度，只要取得注册水资源论证工程师才能独立作为项目负责人。目前，同一类型的项目水资源论证资质收费标准不一，少则几万，多则几十万甚至上百万，2007年水利部出台的《建设项目水资源论证报告书编制费用核算方法（征求意见稿）》应尽快完善下发，避免资质单位间竞相压价行为，保证报告书编制质量。
（四）进一步严格水资源论证制度的执行。目前，各类工业、生活取用水的项目，水资源论证制度基本执行到位，但水利系统建设的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域调水工程等，往往都未进行水资源论证，而这类项目往往对区域和流域水资源和流域水资源影响较大。因此，在加强社会管理的同时，更要对行业内部规范管理。同时，也要规范审查机关的管理行为，本着客观、公正的原则对资质单位的报告进行审查。对国家投资主管部门立项审批或核准的取水项目，可以考虑适当下放审查权限，委托省级水行政主管部门审查，提高科学性和时效性。同时，审查机关也应当避免水资源论证审查时执行双重标准，即要客观、公正、公平，对下属资质单位和其它资质单位的报告书按照统一的标准审查审批。
（五）进一步落实规划水资源论证的推进抓手。规划水资源论证是规划审批的技术依据，是建设项目水资源论证审批的基础。目前规划水资源论证推进难度较大，缺少相应抓手。需切实提高规划水资源论证的权威性，如将规划水资源论证作为规划审批的前置条件，或将其作为建设项目水资源论证的前置条件，将有利于规划水资源论证制度的推进。
来源：中国水利网站 2012年12月7日
