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节水型社会建设——体制机制创新催生节水内在需求
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2005-12-15
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2005年1月6日，一股清水从浙江东阳市的横锦水库出发，经过完工不久的渠道奔向比邻的义乌市。一笔2亿元换取每年4999.9立方米水资源使用权的交易正式“交货”。最朴素的市场供求法则促成了这一被称为“开创我国水权制度改革之先河”的跨城市水权交易，我国水权制度改革的大幕徐徐拉开。
人类社会发展到今天，建立在资源消耗上的粗放经济增长方式已经难以为继。人类发展必须以整个地球的能源和资源的承载力为前提。水资源作为宝贵的自然资源和重要的战略资源，越来越受到国际社会的重视。我国是一个干旱缺水的国家，人均水资源占有量只有世界平均水平的31％。由于时空分布不均，水资源短缺的矛盾在经济社会发展中日益突出。要化解这一难题，最根本、最有效的战略措施就是以水权水市场为基本理论、以提高水资源利用效益和效率为根本目的的节水型社会建设。节水型社会建设正是从可持续发展的战略全局出发，对传统水资源管理方式的调整和转变。
2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次提出了“建设节水型社会”，此后，中央明确节水型社会建设必须作为水利部门的一项基本任务和重要的基础工作。按照中央新时期水利工作方针，当代水利人以高度的政治责任感和历史使命感，在理论与实践上进行了积极探索。节水型社会建设，它不同于一般意义上的行政命令，也区别于传统意义上的推广节水型城市、节水型单位经验，而是更加强调制度变革，特别是体制、机制的变革，通过调整生产关系，以推动生产力发展。最终使社会内生出一种节水需求，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。
如何有效推进这项工作，国际社会没有成熟的经验可供借鉴，中国的节水型社会建设要走一条“原创”之路。人民群众是创造的源泉。社会实践是创新的动力。近几年来，水利部积极开展节水型社会试点工作，在试点中积累，在试点中突破。从松辽流域到黄河流域，从西安、大连到天津、宁夏，从丰水地区的四川绵阳到缺水地区的甘肃张掖，从已经试点的到正在准备建设的，节水型社会建设不断向纵深发展。
曾几何时，在甘肃张掖的群众心中有“水从家门过，不浇也是错”的观念，水资源基本上是粗放管理、粗放使用，生态用水没有保障。自从张掖作为水利部节水型社会建设试点城市之后，这一现象从根本上得以改变。“总量控制、定额管理、以水定地、配水到户、公众参与、水量交易、水票流转、城乡一体”这样一种政府主导、准市场运作、用水户参与管理的全新体制把群众的利益、政府的要求和市场经济的普遍规律紧密结合起来。人民群众中蕴藏的无穷创造力不断奔涌。今日张掖的老百姓可以与经济学家谈水权水市场理论，可以与政治家谈用水民主管理，黑河分水连年成功，东居延海碧波万顷，古老的胡杨重现勃勃生机，实现了下游生态修复与张掖经济社会发展的双赢。也是在黄河流域，继东阳－义乌水权交易之后，内蒙古、宁夏工农业水权转换等跨省区、跨行业的水权交易相继实施。更多地方开始用全新的视野重新审视发展中的水资源问题，利用水权水市场理论寻求可持续发展良方。按照节水型社会建设需要，流域水资源统一管理和区域涉水事务一体化管理正在蓬勃兴起，宏观总量控制与微观定额管理机制逐步形成，水资源量与质的监管机制正在确立，依靠价格杠杆，运用市场手段调控节水防污机制取得了实效，建立起了有效的公众参与和监督机制，用水户协会参与管理深入人心。在节水型社会建设中涌现了一批可圈可点、可供借鉴的好典型：水资源严重匮乏的山东，在不断进行产业结构调整、降低耗水产业比重的基础上，牢牢把住用水“审批关”，运用好水价杠杆，拧紧了全省水“龙头”，连续5年实现增产不增水；天津积极推进由行政调控节水向市场配置节水转变，由被动节水向主动节水转变，让严重匮乏的水资源支撑了经济快速发展；北京正视水资源短缺已成为制约北京经济社会发展的第一瓶颈因素的现实，分阶段建设节水型社会，量水而行，以水定发展，一批高耗水、高污染的项目被拒之门外；在水资源日趋减少的情况下，黄河连续6年实现不断流；流域机构担当起河流生态代言人的角色，维护河流健康生命；各级政府转变观念，切实维护河流不再遭受污染……
如今，水权交易开始多了，水事纠纷逐渐少了；喷灌滴灌多了，“大水漫灌”少了；“一水多用”多了，“一水一用”少了；循环、清洁、节水项目多了，高耗水、高污染项目少了……全社会都在努力用有限的水资源，保障粮食安全、生态安全、经济安全、生活用水安全，为经济社会可持续发展提供强大的水资源支撑。
基于丰富的实践，我国节水型社会建设经验已进一步上升到理论的高度。《水权与水市场》等一批理论文章相继问世，也构成了指导节水型社会建设的基本理论框架：水权转换是水资源优化配置的重要手段；水资源配置需要“准市场”运作；丰水地区与缺水地区同样需要建设节水型社会；发展需要充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力；水资源实行定额管理，超额用水需要累进加价等。
在节水型社会建设体制和机制的作用下，水资源不再是单一的自然属性，“商品水”概念成为激励人们节约水资源的内在动力。利益的内在驱动，使得集体、个人把自身的利益与稀缺资源的科学使用方式，同国家长远发展结合起来。在政府的高效指导下，依靠法律、社会管理、制度建设、技术创新等综合措施，追求人水和谐，建设节水型社会正慢慢变成全社会的自发行为。
按照安排，在总结经验的基础上，全国节水型社会建设试点在“十一五”期间将继续进行，但重点将由“十五”期间的大中城市和地（市）级地区转向以省和流域为单元的试点工作，建设省和流域节水型社会示范区，达到以点带面的效果。与此同时，水利部决定力争用10年左右的时间，初步建立我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系。
建设节水型社会，是水利部门坚持和认真落实科学发展观的一项重要任务，是贯彻节约保护资源基本国策的战略措施，是坚持人与自然和谐、实现可持续发展的必然要求。建设节水型社会需要转变观念、统一思想，需要政府组织、法律约束，需要制度建设、技术创新，需要市场运作，更需要人人参与。征途正未有穷期，建设节水型社会才刚刚起步，让我们行动起来吧，让宝贵的水资源支撑中华民族腾飞的梦想。
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作者：
刘耀祥
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