河源市地处粤东北部、东江中上游，山高坡陡，土质疏松，属地质灾害高发区，每年因台风带来的强降雨引发山体滑坡，导致房屋倒塌、人员伤亡的事故发生。去年6月该市遭受的特大洪涝灾害，发生山体滑坡1.93万处，倒塌房屋2.65万间，直接经济损失11.64亿元，死亡26人，其中因山体滑坡造成农房倒塌死亡的就有24人。

 

    张德江书记对防御局部地区暴雨洪涝灾害多次作出重要批示，明确指出：“我省许多山区常因暴雨造成山体滑坡，带来人员伤亡和财产损失。如何预防此类地质灾害是个大问题。”“要千方百计避免人员伤亡，千方百计减少财产损失。要特别注意防止山体滑坡、泥石流等地质灾害，要特别注意山塘水库的安全。该临时转移的群众，一定要组织好安全转移。”为了认真贯彻落实张书记的批示精神，洪灾过后，河源市委、市政府组织各县区和市直有关部门认真开展调查研究，深刻分析了河源市“05.6”洪水死亡人员多的原因：一方面是河源地质灾害点多面广，全市有地质灾害点2.8万余处，其中重大地质灾害点近100处，防御难度大；主要江河及水流域堤防建设标准低，甚至不设防，一旦山洪暴发，大量处于低洼带的群众就需要转移；山塘水库多且分布偏僻地方，工程老化年久失修，汛期容易出现险情；山区农村危房多，遇到暴风雨袭击容易倒塌造成人员伤亡。另一方面，过去制订的预案不详细、不具体、不完善，操作性不强；防汛责任制不够落实，责任没有落实到各环节、到人，预案难以落实到位；有些地方的干部群众防灾意识不强，存在麻痹思想。

 

    针对上述暴露出来的问题，河源市委、市政府充分认识到，要战胜重大自然灾害，确保人民群众生命财产安全，除了不断加大防灾减灾工程建设力度外，必须面对我市当前防灾救灾的实际，建立健全一套应急避险机制。为此，全市确立了防灾减灾工作的基本方针：“以防为主，防治结合，侧重避险，以保障人的生命安全为主要目标，最大限度地减少或避免灾害损失”。从去年下半年起，市委、市政府就部署在全市各级建立防洪救灾应急预案，经过充分的调查研究和实践探索，形成了市、县、镇、村四级防洪救灾应急机制，并在今年的防洪救灾中发挥至关重要的作用。

 

 深入调查，全面建立和完善抗洪救灾应急预案台账 

 

    河源市领导高度重视，把建立抗洪救灾应急预案台账作为一项重要工作来抓。市委书记梁伟发、市长吴锐成亲自召集领导班子、有关部门领导以及有关专家开会，研究如何建立抗洪救灾应急预案台账，并把具体任务布置到县、区以及市直相关部门，市分管领导具体实施。市四套班子成员按挂钩的县、区把责任落实到人。县、镇、村三级也按这种模式，分区分片把责任落实到人，一级抓一级。同时，要求水利、民政、国土、农业、教育、卫生、旅游等相关部门也制定职责范围的应急预案。形成了纵向为市、县、镇、村四级，横向到相关部门的抗洪救灾应急预案台账。

 

    深入调查研究，科学制订四级抗洪救灾应急预案台账。订具有针对性、可操作性和实用性的应急预案，就要深入到村、户调查研究。首先确定那些属于农村危房户、那些属于低洼易受洪水淹浸户、那些属于受地质灾害威胁户、那些学校、旅游区易受山洪灾害威胁，逐一登记造册；其次明确责任人，明确危险户分片由哪些村干部、镇干部负责，责任领导是谁；第三明确群众转移后的安置办法，是投亲靠友、住旅馆，还是安置到学校或村委会等；最后编成一本以镇为单元的重点户防御洪灾、地质灾害的工作台帐。在工作台帐的基础上再编制镇、县、市以及各相关部门的抗洪救灾应急预案，应急预案中明确防灾减灾工作的领导机构、救灾物资调拨、值班要求和各个部门在什么状态下需要进入何种程度的应急状态等。

 

    因此，台账是应急预案的基础，是对可能造成山体滑坡或水浸受淹的农户逐户造册登记，涵盖了地质灾害点、重点山塘水库出险、沿江低洼地带、农村危房户及学校、旅游区等方面。如乡镇应急预案附有《危险农房农户登记表》，表中记录了危险农房的户主姓名、家庭人口、地址、房层类型、危险原因，以及包镇干部和包村干部的名单。每一个危险农房农户都在本村有一个“挂钩联系户”，户主在上面签名确认，记录了电话号码。与台账配合使用的，还有农户存放的避险“明白卡”，卡上有村民的签名，让农户明白自己的避险联系人，使台账的责任落到实处。

 

    把预案台帐的制订和执行纳入到干部考核，并实行责任追究制和过错问责制。东源县结合本地实际制定了《防洪转移（遇险）群众应急预案》，明确了适用范围、组织机构、款物筹备、启动程序，还明确提出防汛转移遇险群众责任追究制和过错问责制，县与三防指挥部成员单位及各乡镇、镇与村签订责任书，层层落实责任，对没有制定紧急避险预案，对未及时组织遇险群众疏散转移，或在转移遇险群众工作中不作为、失职渎职、擅离岗位的，严肃追究相关领导和人员的责任。和平县阳明镇的应急预案，明确规定了应急机构及工作职责，镇成立指挥部，镇委书记任总指挥，镇副书记任副总指挥，党委委员、副镇长及各部门负责人为成员，指挥、组织全镇防灾减灾避灾工作。指挥部下设办公室和8个组（山塘水库组、地质灾害组、重点防御洪灾地质灾害组、抗洪抢险组、救灾安置组、治安保障组、卫生救护组、电力抢修组），每个组都有明确的责任人和具体的工作职责。该镇的预案还有防洪、防地质灾害具体实施方案，附有全镇山塘水库责任人名单、重点户防御洪灾和地质灾害工作台账，以及本镇山体滑坡、易受浸点、山塘水库示意图。整个预案台账责任明确，重点突出，真正把责任落实到村、到户、到人，哪里出了问题、哪里死了人，就追究具体责任人的责任。阳明镇的镇委书记黄小炼说，去年救灾像打乱仗，难于指挥，顾此失彼，今年有了应急预案台账，救灾工作指挥若定，有条不紊。

 

    对重点户防御洪灾、地质灾害的工作台帐实行动态管理，建立减灾避险长效机制。该市对重点户防御洪灾、地质灾害的工作台帐实行动态管理，每年汛期结束后，各镇、村要对危房重新摸查评估、更新资料，形成新的《危险农房情况登记表》。对倒塌重建的予以销案，因灾损坏的登记入册，重新确定包干责任人员。

 

    同时还建立农房减灾避险长效机制，县、镇成立“农房减灾基金”，将农户分类为地质灾害区域、低洼地域和老房危房三类，对危险地带农户进行地基和农房加固予以补助，政府验收逐步消减危房户。还大力加强防灾减灾的知识和意识宣传，提高全社会防灾、避灾意识，提高群众自救能力。利用救灾资金补助和危房加固为契机，对群众进行防灾减灾教育，干部普查到那一户，就宣传到哪一户，把《地质灾害防灾避险明白卡》发放到农户。

 

    应急预案台账以避免和尽量减少人员伤亡为目的，灾情就是预案和台账启动的信号，灾情就是干部群众投入紧张有序抗洪抢险工作的命令。我市防洪救灾应急预案台账的建立，创新了防洪救灾的思路，为实现了从被动防灾转为主动防灾抗灾奠定了基础。

 

落实责任，充分发挥防洪救灾应急预案台账的作用

 

    预案是前提，落实是根本。“珍珠”、“碧利斯”和“格美”台风袭击河源时，全市迅速启动防洪救灾应急预案，保证了今年抗洪救灾工作有序、高效开展。

 

    各级领导按应急预案靠前指挥。入汛后，市委书记梁伟发、市长吴锐成多次到市三防指挥部、市气象局等单位检查防汛工作，检查各县区和市直有关部门防洪救灾预案落实情况。“格美”台风来临时，市几套班子领导成员迅速到达挂钩县区靠前指挥，检查指导抗洪救灾。保证了抗洪救灾工作有序、高效开展。

 

    按应急预案及时发布预报预警信号。台风、暴雨及洪灾来临之前，市、县三防指挥部根据气象、水利、水文等部门提供的信息，及时将降雨量、江河水库水位及气象变化情况的信息，通过三防系统的防汛远程异地会商视频系统和发送手机信息传给各级各部门领导和三防指挥人员，架起防汛“千里眼”。同时，在电视、广播、报刊等媒体发布，增强广大群众的防灾减灾意识。气象、水利、水文等部门及时掌握和量化分析降雨，水位和气象情况，为各级提供了准确判断灾情信息资料，各地水利、民政、国土、交通、农业等部门对辖区内的重点山塘水库实行24小时监控，对低洼地段民房、危房、石场、堤坝、易出现山体滑坡点进行地毯式检查，发现问题马上整改，提高了抗洪救灾的科学性、针对性和实效性。

 

    按应急预案实施，抗洪抢险应急队发挥重要作用。该市预案中明确的抢险队伍为市50人，县区20—30人、乡镇20—30人，队伍主要由退役军人组成，有全套救灾装备，进行了专门的培训和演练。在今年防御台风“格美”及其所带来的洪涝灾害中，那里有险情那里就有抢险队伍，抢险队伍发挥了突击队作用。

 

    根据预警信号迅速启动各种应急预案。提前准备好冲锋舟、车辆、沙袋、救生衣等各种物资，按照要求，组织群众转移、灾民安置。今年7月15日，源城区埔前镇接到枫树坝水库泄洪的通知后，区、镇、村100多名干部立即按预案赶赴各自联系点，仅用几个小时就把东江沿线警戒线以下的651名村民全部撤离。不少已转移的全倒户群众感激地说：“如果不是政府干部通知我们及早转移，我们恐怕没命了”。

 

    切实落实工作责任制。严格落实“市领导包县、县领导包镇、镇领导包村、村领导包户”的分级负责责任制，责任落实到人，形成了纵向到村到户，横向到各部门各单位，一级抓一级，层层抓落实的工作责任制。灾情发生后，全市各级共有1万多名干部亲临一线，既当指挥员，又当战斗员，在抗灾抢险发挥了中流砥柱的作用。

 

    严明奖罚。市委、市政府强调，把抗洪救灾作为检验干部执政能力重要标准和换届考查的重要依据，凡是因工作不到位、责任不落实、措施不得力出现事故的，要追究领导责任。出现死亡1人事故的，通报村支部书记、村主任；死亡2人的，通报镇委书记和镇长；死亡3人的，通报县区委书记和县区长；死亡4人以上的追究有关领导和相关责任人的责任。东源县建立了防汛转移遇险群众责任追究制和过错问责制，阳明镇成立了救灾督查办公室，对抗洪防灾避险工作的落实情况和救灾资金物资的使用情况进行了督办。对“05·6”抗洪抢险涌现的抗洪勇士和标兵、积极分子及先进单位，市委、市政府予以表彰和奖励；对去年6月和平大坝镇因地质灾害造成2人死亡，及今年5月紫金县瓦溪镇高田村山体滑坡致1人死亡的责任事故的责任人予以通报批评。

 

因地制宜，把治标与治本紧密结合起来

 

    在防洪救灾工作实践中，河源深深体会到，建立市、县、镇、村四级防洪救灾应急机制，对防灾减灾起到了至关重要的作用。但是，这毕竟治标之举，治本之策，还是要加快城乡防灾减灾体系建设。在灾后复产重建和今后工作中，河源从如下三方面进行了新的探索：

    把农房改造放在重要的位置来抓。把治理地质灾害与搞好农村房改、建设社会主义新农村结合起来，按照规划先行、因地制宜、节约实用的原则，搞好全市村镇建设规划，在地质监测部门鉴定没有安全隐患的地方规划建设农房，改变农民依山劈坡建房和随意建房的行为，确保新建农房农户的安全。

    抓紧搞好小流域综合治理。针对全市主要江河和小流域地方建设标准低甚至不设防的状况，抓紧做好规划，对影响耕地面积3000亩以上的小流域加大整治力度，提高堤防建设标准。

    依法清理河道河障，确保行洪安全。去年下半年起，河源市依照国家防洪法和河道管理条例，组织有关部门对市区及县城河道乱停、乱建、乱种、乱占的违法行为进行了清理。