2006年6月30日，这是让多少黄河职工永远铭记的日子从这一天开始，自明清以来延续了数百年的黄河管理旧体制正式退出历史的舞台，黄河人以创新的思维和无畏的气魄掀开了黄河工程管理体制改革新的一页。他们向世界彰现出：
一直安居乐业的黄河人刚迈进２１世纪，就遭遇了前所未有的挑战。如果说公务员改革、事业单位人员聘用制度改革只是强震前的预警，那么，打破长期以来的集“修、防、管、营”四位一体的水利工程管理旧体制，建立适应社会主义市场经济的水利工程管理新体制的改革可谓翻天覆地了。如何改？改成什么样？改后怎样管理？需要发挥哪些效益？摆在了决策者面前。水利部在思索，黄委也在思索……
箭上弦蓄势待发
黄河水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，黄河上兴建了以干支流水库、堤防、河道整治工程、分滞洪区为主体的防洪工程体系。特别是’９８大水之后，国家对黄河治理工程的投入就达１００多亿元，使其在保证黄河防洪、供水和生态安全，促进经济社会发展中发挥了重要作用。
然而，起自２０世纪８０年代的改革开放，如今已实现了社会主义计划经济向市场经济的转变，基本建设市场完成了业主、招标投标、监理“三项”制度改革，公共财政体系也日趋完善，水利管理改革已提上日程，此时计划经济下形成的黄河水利工程管理体制暴露出诸多弊端，长期积淀下的体制不顺、机制不活、经费短缺等问题，已经严重影响水利工程的效益发挥和安全运行，导致黄河上的水管单位大多都在工程上欠账累累，经济举步维艰。建设和运行管理本是一对孪生兄弟，如果没有水利建设，水管单位就失去了运行管理的对象；同样，如果建成的工程管理不好、不能正常运行，也就失去了应有的作用。黄委所属７６个水管单位承担着２６０６千米堤防、６６７处河道整治工程、坝岸１３０００道的管理任务，但长期以来，这些单位机构性质定位不明，政事企不分，在工程管理上既是管理者又是维修养护者，既是监督者又是执行者，对内缺乏监督激励机制，对外市场准入艰难、竞争乏力。此时，黄委清楚地认识到，不改革就没有出路。
人民治理黄河６０年，黄河工程管理一直处于全国的领先位置，改革更要勇当排头兵，彻底改变黄河水利工程“重建轻管”的旧局面。善谋者谋势。１９９９年，黄委结合自身特点，率先开展“管养分离”研究，以原阳河务局柳园、济阳河务局曲堤河务段为试点，探索群众护堤员下堤模式，督促专群管相结合的管理体制向专业化管理体制过渡，由目标管理转变为合同管理，随后在十几个水管单位初步推广取得成功，在全国率先实现了水利工程专业化管理的平稳过渡。这是黄委水管体制改革探索的第一步，成功经验也为国务院制定《水利工程管理体制改革实施意见》提供了支持。
2002年9月，《水利工程管理体制改革实施意见》经国务院批准发布实施，对改革的目标、原则、主要内容和措施都作了明确规定，它既是改革中的方向盘，也是改革顺利开展的保护神。黄委党组及相关部门反复学习领会精神，结合黄河工程多、水管单位多、人员多实际，迅速开展了水管体制改革基础工作，由黄委主要承担编制的《水利工程管理单位定岗标准》、《水利工程维修养护定额标准》（简称“两定”标准），作为国务院改革实施意见的配套文件，由水利部、财政部印发实施。随后，黄委对委属所有水管单位进行了分类定性、科学定岗定员及维修养护经费的测算，编制了具体的改革实施方案，以解决体制和发展的双重问题。此时，不论从宏观层面还是微观角度来看，一场黄河现行体制中最彻底的变革已到了最佳时机。
幕渐启初露峥嵘
水管体制改革是一个社会问题，涉及到社会管理功能的重新调整和利益的重新分配，不可能不产生震动。政策未动，思想先行，这是黄委各项事业必胜的法宝。一场关于水管体制改革重要意义的宣传活动席卷大河上下，恐惧、彷徨、期待、兴奋……袭扰着每一个人，何去何从，每一个都在心里反复权衡反复思量。
虽然改革前黄委已经进行了充分论证和研究，基础工作扎实、细致、严谨，但到真正操作时，依然秉持了务实、谨慎的态度，立足实际，从改革、发展、稳定出发，坚持先试点、勤总结，看准了再推广。２００５年阳春三月，改革的春风首先吹向了原阳、济阳河务局，作为黄委２５个试点单位中的试点，在黄委党组“试点先行、稳步推进”的改革工作方针下迈出了试探性的第一步：单位一分为三，其中承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的县级河务局为纯公益性单位，定性为事业单位；承担水利工程维修养护任务的维修养护公司，定性为企业；县级河务局独资或控股的国有企业也进行了彻底分离，三驾马车并驾齐驱的新格局初步形成，各单位的身份得到明确。４月，其余２３个试点单位借鉴其成功经验，开始全面改革。试点“管养分离”后，水利工程由目标管理转变为合同管理，水管单位作为甲方，养护公司作为乙方，双方签订养护合同。甲方核定养护计划，按养护标准对其养护工作进行验收，支付养护经费；乙方按照合同要求，对所辖工程维修养护，保持工程良好面貌。
可以说，试点阶段改革能够顺利推进，得益于黄委的高度重视，不仅制定了明确、具体的实施意见和各项规章制度，而且改革思路清晰，便于操作。各级领导同样用心，早动员、早部署、早落实，深入细致地做好了试点单位干部职工的思想工作，引导、督促试点单位稳步推进体制改革。工作中，大力实施“阳光操作”，将相关政策、岗位设置、竞岗条件及时公开，严格资格审查，实行公开竞岗，接受职工以及黄委巡视组、省局督导组全方位监督，市局工作组具体操作，充分体现了公开、公平、公正的原则，一举夺得了职工的信任和支持。黄委各级对水管体制改革能够在基层全面推开的信心是越来越足。
巧运畴纵深推进
2006年，黄河水利工程管理体制改革的波澜席卷了每一个黄河水管单位，而供水管理体制改革也将与水管体制改革同步进行，将改革推向了更深、更广的层面。改革受到了黄委，省、市级河务局和水管单位广大职工的极大关注，黄委、省、市局分别成立巡视组、督导组、改革工作组，全程监督改革的每一个环节。
与试点不同的是，今年的改革在试点的基础上对体制及发展问题进行了深化，重新调整方案后，将以市级河务局为单位组建工程维修养护公司，重新整合施工企业。竞争是市场经济永恒的主题，实力是竞争的核心，黄委党组在对市场经济中最敏感、关键的产权问题做了深入研究后，决定再次整合企业。
成立的维修养护公司为国有有限责任公司，实行独立核算、自负盈亏，以有利于水管单位与维修养护公司在人、财、物方面彻底剥离，有利于构建专业化、机械化的维修养护队伍，有效推动其市场化、社会化发展，有利于维修养护成本降低，有利于解决职工的基本养老、医疗等社会保险及维修养护资金的规范使用。
开展施工企业整合与规范工作，赋予其必要的经营权、收益权等，便于在资本累加的同时提高融资效率，快速扩张企业规模，实现做大做强的目的，并避免系统内部企业数量过多、结构不合理、规模小、设备技术单一等造成的成本上升、无序竞争等不利局面，从而有利于国有资产的保值增值实现结构和布局的合理调整，扶持壮大优势产业，进而巩固改革成果，完善新的管理体制。
改革时间紧、涉及面大，为了积极稳妥、健康有序地推进改革，黄委党组再次选定新乡、济南河务局为改革试点，黄委副主任徐乘亲临两局改革动员大会现场，对改革提出期望和要求。新乡、济南两局试点改革的成功实践后，黄委对本次改革的实施方案有了更加清晰的认识，研究提出了统领全面改革的《黄河水利工程管理体制改革指导意见》。
５月１２日，改革大幕在全河掀起，参与改革的广大职工异常平静，或许很多人的内心曾经痛苦挣扎过，但现在环境变了、心态变了，人也变了。各单位都在积极备汛、标准化堤防建设工地如火如荼，每一项工作都在按照既定目标和程序平稳运行着。一边是岗位竞选，一边是激战正酣的工程，有的单位以电话为媒架起了“空中竞岗热线”，有的单位职工这边刚开完会那边又毅然踏上了驰向工地的大巴，每个人都对未来充满了期待和信心。一位竞争养护公司工作的职工这样说：“咱们养护公司可是省局和市局一起出钱组建的，往后只要工作干好了，国家就会按时把钱给你，工资自然只涨不降，我这心里有底儿。”从他们绽放的笑容上，可以看出，改革是成功的。
６月３０日，黄委水管体制改革画上了圆满的句号，比水利部要求提前了半年。如果说上年的改革还有所保留的话，那么，今年黄委直属的６５个水管单位是彻彻底底实现了管理、养护与施工企业人、财、物彻底分离，建立了新型管理体制和运行机制。这不仅仅意味着资产分割、人员分离到位，更主要的是人员身份的转换得到了认同，不少职工认为：只要努力把握每一次选择的机会，企业事业无所谓，真心的付出总会得到相应的回报。
改革后，县级河务局及其所属单位分离为由对应市级河务局管理的县级河务局、供水分局、维修养护公司和其他企业，充分体现了“事企分开、产权清晰、权责明确、运行规范”的原则。回顾这一年多来的改革实践，高青河务局局长张俊华感触颇深，他说：“原来工程管理经费不到位，导致部分工程老化失修，效益衰减，单位一边想办法闯市场挣饭吃，一边还要考虑通过创收弥补工程维修养护经费，年年防汛都如履薄冰，防洪保安全压力很大。管养分离后，体制顺了，经费有了，工程管理单位和维修养护单位各尽其责，‘重建轻管’的历史局面被彻底破除，新的机遇和挑战就在眼前。”
解忧难有情操作
黄委作为水利系统中一个庞大的组织机构，委属单位共有１２８２９人参加了本次水管体制改革，改革后，管理岗位上岗６３１４人、供水单位上岗９６２人、维修养护企业上岗３５０９人，２０００余人分流到其他企业。如此大的变革得以全面推行，还得益于各级领导以人为本的工作原则，每一项改革发展措施的制定，都充分考虑了基层职工的根本利益；任何一项涉及职工切身利益政策和措施的出台，都以为群众带来切实利益为出发点，还有各级政府、相关部门乃至全社会的理解与支持。
２００５年１月１７日，水利部有关领导在水利部直属水管体制改革试点启动会暨“两定”标准培训班开班仪式上讲道，水管体制改革作为一项涉及众多敏感问题的复杂工程，不可避免地触及了这些职工的个人利益，涉及到分流人员的生产、生活出路及水管队伍的稳定，各单位要结合国家关于事业单位改革的有关规定，大力推进人事、劳动、分配制度改革。工资分配要发挥激励作用，要向苦、累、脏、险岗位倾斜，合理拉开各类人员的收入差距。各地应按国家和地方有关规定，建立健全职工社会保障体系。
改革中，黄委坚持以人为本的科学发展观，关心职工、尊重职工、理解职工，对维修养护公司和其他企业均实行浮动工资制度，并落实到每个员工。各基层单位对改革中人员调整、安置分流等难点问题，认真贯彻民主集中制原则，按照上级批复的方案因事设岗、以工作量定员，涉及到人员定岗、转岗、资产处置、干部任免等重大问题，坚持集体讨论决定，任人唯贤，使一批有知识、有能力的年轻干部走上了领导岗位，干部队伍向年轻化、知识化、专业化转变，保证了改革的稳步推进，整个改革过程黄河职工思想不散、工作不断、秩序不乱。
一直以来，退休问题是大多数不愿到维修养护公司竞岗职工的最大顾虑。为此，黄委在《关于黄河水利工程管理体制改革机构、人员分离指导意见》中明确指出，水管体制改革前，县级河务局及其所属单位的退离休人员，改革后仍由县级河务局管理；原由独立闸管所管理的退离休人员，改革后由供水分局管理。水管体制改革后，县级河务局的职工退休后由县级河务局负责管理；供水分局的职工退休后由供水分局负责管理；维修养护公司和其他企业的职工退休后，按照企业基本养老保险政策管理。
说着容易做来难，能否顺利划转企业基本养老保险管理是改革成败的关键。黄委主任李国英及黄委人劳局局长李新民一行曾专赴北京，就黄河水利工程管理体制“管养分离”改革水管企业职工养老保险社会统筹事宜与劳动和社会保障部副部长刘永富及有关司局负责人进行座谈。在劳动和社会保障部的关心支持和全力协调下，黄委第一批１６家水管企业单位的２４０５名在职职工和９１３名离退休职工的基本养老保险于２００４年顺利纳入山东、河南、山西、陕西等省的省级社会统筹。２００５年１０月１７日，劳动和社会保障部又以《关于第二批转制为企业的水利工程管理单位纳入所在省企业职工基本养老保险的函》，批复黄委第二批转制为水管企业的６２家水管单位、在职职工３９０９人、离退休人员２３３人，参照国家对转制工程勘察设计单位的有关政策规定，从２００５年７月１日起纳入所在省企业职工基本养老保险。社会保障制度的完善终使职工吃下了定心丸。
立方圆规范行为
改革预示着旧体制的瓦解和新体制的诞生，在需要勇气和热情的同时，更需要科学精神和科学态度，如果忽视了管理制度的重建，那么改革就不可能获得成功。按照《实施意见》要求，力争在３～５年内，初步建成符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。黄委以开拓、发展、创新的思维和魄力，再一次走在了全国水利系统的前列，用黄委建管局副局长朱太顺的话说：“这就像一台刚出厂的新计算机，等待用户按照需求安装上各式软件，保障其正常运行和工作。”
在试点改革的同时，黄委建管局、财务局已着手组织新体制下管理运行机制框架的研究，同时，按照水管体制改革后管理方与维修养护方合同管理关系，对工程管理和维修养护各个环节的工程标准与管理办法进行了梳理，先后颁发了《黄河水利工程维修养护标准》、《黄河水利工程维修养护合同示范文本》、《黄河水利工程维修养护质量管理规定》和《黄河水利工程维修养护经费使用管理有关规定》等１５项配套管理办法，内容涵盖程序、计划、合同、标准、质量、考核、验收、经费管理、责任追究等方面，并明确了责任主体和工作标准等，在全国水利系统率先建立了新体制下的运行机制，使水利工程管理在改革完成的同时，同步走上了正规化、标准化轨道。
新的运行机制初步建立，应用到实践中是关键。黄委先后组织９期培训班，对水管单位、维修养护单位的主要负责人和技术人员１０００多人进行了培训，使他们尽快进入工作角色，按照新的运行机制规范运作。目前，水利工程管理正在新体制下稳步运行，水管单位工作人员已经从繁重的工程维护和经营创收的束缚中解脱出来，拿出更多的时间和精力用在了水行政管理和水利工程管理上。维修养护公司职工的积极性和责任心提高了，堤防上、险工上、控导工程上，随处可见维修养护队员三人一组、两人一伙，在修剪行道林，剪割高秆杂草和整理石垛。一位在改革过程中从河务局到施工公司的职工告诉记者，他现在比以前工资高了，灵活性强了，公司刚揽到一项数百万的项目，大家都热火朝天地干呢！
回顾这场循序渐进的革故鼎新之路，我们发现，这是一项挑战与机遇并存的事业，它是水利改革与发展的重要组成部分，是黄河上又一次历史变革，是保证水利工程安全运行、充分发挥效益，实现水资源可持续利用的重要举措，也是树立和落实科学发展观，构建和谐社会、“维持黄河健康生命”的必然要求。
按照水利部的部署，黄委水管体制改革已建立起职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立起管理科学、运作规范的水管单位运行机制；建立起市场化、专业化、社会化的水利工程维修养护体系；畅通了工程管理和维修养护经费来源渠道；优化了管理人员结构，提高了管理队伍素质。纵观在黄河上全面推开的水管体制改革，以调整和规范水利工程管理和维修养护的关系为重点，理顺管理体制，实现管理单位、维修养护单位和其他企业在机构、人员、资产的彻底分离，逐步建立适应社会主义市场经济体制的要求，实现事企分开、产权清晰、权责明确、运行规范的良性机制。
但我们同样看到，改革还有很多不尽完善的地方，水管单位实行事企彻底分开后，水管单位是否会规范化操作，维修养护经费能否按时下达，新成立的公司如何能在激烈的市场竞争中站稳脚等问题依然严峻。随着改革的不断深入，深层次的矛盾和问题也将不断暴露，任务还十分艰巨，我们必须随时关注它，努力操作它，继续信任并寄希望于它。
来源：黄河网·黄河报 2006年10月10日
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作者：
徐 倩 王静琳
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