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防洪薄弱环节亟待补强 |
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——从防汛抗洪抢险看防洪减灾体系建设
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2010-11-05 |
抚河唱凯堤溃决、舟曲特大山洪泥石流灾害、海南持续暴雨成灾……入夏之后，水患为害之烈，时常揪紧全国人民的心。在严重的自然灾害面前，各级政府和广大群众齐心协力，全力抗灾，及时转移并妥善安置群众，尽最大努力减少灾害损失和人员伤亡。尽管今年取得了抗洪救灾的全面胜利，但不可否认的是，由于部分中小河流堤防漫顶或溃决、几座小型水库出险，洪水还是在一些地方撕开了防洪屏障。现实让人们重新审视我国的防洪体系，防洪减灾体系中的薄弱环节亟待补强。
隐患重重凸显防洪短板
人类无法阻止洪水的发生，但可以通过建设防洪工程从而使人们免受灾害或减轻灾害。新中国成立以来，各级政府高度重视防洪工程建设，修建堤防、水库，筑起了一道道防洪屏障，从而使许多地区在洪水来临之时，经济活动照常，生产生活依旧。然而，我国堤防、水库大多建于上世纪五六十年代，受当时的经济技术条件所限，这些工程先天不足，经过几十年的运行后，又老化失修，难以保一方平安。’98大水之后，国家投入巨资，完成了对大江大河大湖堤防和大中型水库的除险加固工作，初步加固了大江大河防洪减灾体系。
然而，从防洪体系整体来看，大江大河主要支流、中小河流治理总体滞后，绝大部分中小河流和相当数量的小型病险水库没有得到系统治理，防洪能力十分薄弱。
抚河支流宜黄河边的秋溪堤，全由沙土筑成，本来宽七八米的堤身由于受洪水冲击，在一些堤段宽仅两三米，堤内还有不少杂草杂树。经当地水利部门排查发现，13.6公里的堤防就有26处险工险段。种种隐患导致秋溪堤险情不断，在1975年、1982年、1998年汛期，秋溪堤3次发生漫顶溃决。今年6月21日，秋溪堤全线告急，多处出现漫顶险情，虽全力抢险，但炉下村仍发生决堤，决口长达66米。
秋溪堤的现状是我国众多中小河流的一个缩影。
中小河流在我国5万多条河流中占绝大多数，其中山区河流约占四分之三，平原地区河流约占四分之一。随着近年来极端天气事件日益增多，我国中小河流经常发生集中暴雨，形成较大洪水。今年入汛以来，全国近100条主要支流和中小河流发生超过历史纪录的大洪水，一些大江大河主要支流和中小河流出现漫堤、溃堤，给沿岸生产生活造成严重影响，群众生命财产受到严重威胁。其中最为典型的是江西唱凯堤，堤防溃决使10万群众家园成为一片泽国，不得不紧急转移避险。
与中小河流相比，大量未经除险加固的小型水库由于地处村镇或县城的上游而对群众生命财产构成了更大的威胁。
今年7月，安徽省防指几乎每天都能接到小型水库险情上报。12日，潜山县黄铺镇陈冲水库、枞阳县麒麟镇小童水库出现险情。13日6时，青阳县杜村乡建新水库出现较大险情……与安徽省相邻的江西省，小型病险水库问题同样突出，7月13—14日，全省共12座小（2）型水库出险。今年汛期，我国先后有8座水库溃决。
在我国8万多座水库中，小型水库占水库总数的95%。已经列入规划进行除险加固的重点小型病险水库仅1.22万座，不到15%。很多病险水库相应地存在着不同程度的垮坝风险，在汛期成为威胁下游群众的不定时“炸弹”。
而一次次突如其来的山洪泥石流灾害则成为国人挥之不去的伤痛：6月15日，强降雨造成福建省多处发生泥石流灾害，电力、交通中断，来不及逃生的村民被掩埋。8月8日凌晨，甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害在一瞬间夺去了2000多人的生命。8月14日，曾经遭受地震重创的四川汶川、映秀等地再次受到泥石流冲击……
中小河流堤防和小型水库隐患重重，险象环生，山洪泥石流难以预警，在极端气候事件频发多发的情况下，更加凸显出其羸弱的一面。“超历史”的洪水必然选择设防最弱的河堤水库作为出口，防洪体系中的短板让灾害区各级政府疲于应对。今年防汛抗洪的事实表明，中小河流、小型病险水库、山洪泥石流已成为江河防洪重点薄弱环节，其导致的人员伤亡和灾害损失约占全国水灾损失的80％。
投入匮乏衍生治理之困
中小河流沿岸和水库周边水土资源条件相对优越，聚居着大量人口，集中分布了许多重要的城镇、村庄、工矿以及灌区，防洪保安全的责任十分重大，“千疮百孔”的中小河流和隐患重重的小型水库显然难以承担重任。那么，这些工程为何迟迟难以根本治理？
有水利专家认为，最根本的原因是投入机制的缺失。
水利建设是一项投入巨大的工程。作为洪涝多发国家，我国从古代就开始治水。清朝时，每年固定的河工“岁修银”高达全国财政支出的1/10，是当时最大的基本建设项目。新中国成立后，按照事权划分，中央管大江大河，地方管中小河流。数量庞大的中小河流以及小型水库的治理存在较大难度。
早在上世纪五六十年代，中小河流堤防和小型水库建设主要由当时的人民公社组织，群众投工投劳完成。农村税费改革后，各地逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。取消“两工”，对依靠以群众投工投劳为主的中小河流堤防和小型水库建设无疑带来新课题。
记者曾经对黑龙江省取消“两工”后的水利建设进行调查，结果发现，税费改革前后，水利建设情况大不一样。该省绥化市在改革前每年完成土方5000万立方米，而改革后的2002年才几百万立方米。取消“两工”对水利建设的影响可见一斑。
那么，治理中小河流堤防和小型水库的投入理所当然由地方财政承担。然而，大多数地方财政是“吃饭财政”，难以支撑巨额的水利资金。陕西一些县市的现状很有代表性。岚皋县为国家级贫困县，全县财政总收入1.15亿元，扣除上缴国家部分，由县上支配的仅有3516万元。由于财政薄弱，岚皋县每年用于中小河流整治的资金仅为200万元左右，其中还包括省市提供的一半资金。安康市1区9县基本上是农业县，财政本就比较吃紧，根本拿不出钱来搞水利工程建设，就是能从财政挤出部分资金，也只能用于应急工程。
中小河流“有险不治”、长年失修的现状，除了资金因素外，许多地方长期扭曲的“政绩观”也是重要原因。水利建设因为不能“立竿见影”而被忽略。投资防洪设施与投资其他城市基础设施相比，几乎是个不能直接带来GDP的“蚀本生意”。长期的思维错位只能让暴雨和洪水变得愈加“防不胜防”。
实际上，目前中西部省份许多中小河流和小型水库是在吃上世纪50—80年代群众义务投工投劳的老本。这几乎是我国数万条中小河流现状的缩影：防洪能力大多集中在5年一遇的水准，至少超过20年没有进行过大规模修葺，在其流域范围内，十年九涝是常有的事情。
投入机制的缺失同样使泥石流防治在许多地区成为空白。受自然条件限制，许多村庄建在泥石流沟上。泥石流沟有一种地质特征，在强降雨的诱发下，最终将暴发重大泥石流灾害。山洪泥石流已成为我国自然灾害造成人员伤亡和经济损失的主要灾种，从目前我国的认识水平和技术水平来看，从科学角度预测泥石流什么时候发生还做不到。对于无法将人们迁移的泥石流沟，目前只能设立监测站点，配置预警设备，在泥石流发生之前转移相关人员，最大限度地避免群死群伤事件的发生。
但泥石流沟区域大多数属经济欠发达地区，几乎没有能力为这种不确定的自然灾害而投入大笔资金。尽管近几年极端天气带来的强降雨引发泥石流灾害逐渐增多，但防治却是以村民的群防群测为主，国家的专业监测队伍覆盖面非常小。
中小河流、小型水库频频出险，山洪泥石流灾害频繁发生，给人们以强烈的警示：要赶紧为中小河流和小型水库以及山洪灾害的防治弥补欠账，尽快筑起一道牢固的防洪屏障。
远离灾害仍需艰苦努力
我国水患如此之频繁，对人民的生命财产安全威胁如此之严重，给国民经济造成的损失如此之巨大，不从根本上加以治理，就改变不了被动应付的局面。唯有完善防洪体系，把短板做长，才能把洪水挡在为患人类之前。这已成为全社会的共识，并迫切地期待付诸实施。
党中央、国务院对防洪体系建设高度重视，已将中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪泥石流防治作为关乎群众安危的重大民生工程摆上突出位置，在前不久召开的党的十七届五中全会上提出了明确要求。
实际上，在完成了大江大河大湖堤防整治和大中型病险水库除险加固之后，中央财政已将中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治纳入其中，加大了资金投入。近年，这些项目有序开展，并确立了明确的目标。2009年，中小河流治理启动266个项目，中央安排的中小河流专项治理资金和地方配套资金将达100亿元。2013—2015年，还有3000条左右中小河流将进入治理序列，治理河长约3.45万公里。其目标是，到2015年治理中小河流达到约5000条，治理河长约6万公里。
小型病险水库由于其对群众生命安全的极大危害性而先行安排治理。今年年底将完成6174座重点小型病险水库除险加固，其余5400座小（1）型病险水库已于今年启动实施，2012年年底前全部完成。在这之后，小（2）型病险水库除险加固也将制定规划，尽快启动。
2009年4月，财政部下达中央补助资金2亿元，山洪灾害防治试点工作正式启动。计划用3年时间初步建成覆盖全部山洪灾害防治区的监测预警系统等非工程措施体系，全部完成县级以下基层的监测预警系统和群测群防体系，并对对严重威胁城镇等集中居民点、重要设施的山洪沟，逐步开展工程治理。
尽管中小河流治理、小型病险水库除险加固、山洪灾害防治纳入中央财政，有了固定的资金渠道，但治理的主要责任仍在地方政府。要建设好这些数目庞大、小而分散的工程，仍需付出艰苦的努力。
首先是地方配套资金的筹措，这依然是一笔巨大规模的投资，对于财政并不丰盈的地区来说，无疑是一个沉重的负担。这就要求当地政府牢固树立“以人为本”的核心治水理念，把保一方平安作为最大的政绩，千方百计挤出资金，哪怕缓建或少建其他项目，也要优先保证用于防洪工程建设。
其次是建设管理。从过往的教训看，小而散的工程容易出现建设不规范，从而导致工程质量出现纰漏。这就要求当地政府多抽出一些精力加强领导，水利部门全力以赴，严格监督和检查，科学治水，坚决杜绝已整治的工程再出现新的险情。
水利工程建设需要一定的周期，不可能一蹴而就。在完善工程措施之前，应对洪水灾害是否还有潜力可挖？答案是肯定的。比如，落实防汛责任制，完善防洪抢险预案，备足抢险物料，加强预测预警等非工程措施，这些也是防洪体系中的重要内容。在工程难以担当重任且人民安危又受到威胁的自然灾害面前，这些措施尤为重要，有时甚至成为人们远离灾害的关键措施。
特殊的国情决定了防洪体系特殊的重要地位。完善防洪体系不是一朝一夕的事，必须一以贯之，坚持不懈地努力。今年洪水冲出来的惨痛现实，必将坚定各级政府治理水患的决心，必将激发群众投入水利建设的热情，也必将给予社会各界更加充足的信心：只要持之以恒，补强薄弱环节，让群众安然度过每一个汛期是可以办得到的。
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作者：陶丽琴
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