2011年11月1日，将是一个值得纪念的日子。我国第一部流域综合性行政法规——《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》），将在这一天正式施行。
从提议到起草，从修改到颁布，整整十年。其间经历了充分调研，科学论证，反复完善……终获颁布。它的出台，是加强太湖流域管理和保护，促进流域水资源可持续利用，实现流域经济社会可持续发展的迫切需要和必然选择，是我国流域立法的重要里程碑。
问诊——
太湖流域急盼法规
《条例》的出台，可以说是应时之需、应势之需，是太湖流域改善生态环境的需要，也是对促进流域综合管理的需求。
2007年太湖蓝藻大范围暴发引发无锡供水危机，又一次将太湖水污染、水环境、水生态等诸多积重难返的问题推向社会关注的焦点。始于上世纪90年代并频频弄臭太湖的蓝藻暴发，已经成为太湖流域的顽疾。
随着太湖流域经济快速发展，水质型缺水和水环境恶化成为该地区全面可持续发展的一大短板，饮用水安全问题日益突出；
流域不同行政区域间在水资源配置和保护上各有所需，难以实现高效利用和合理配置；
开发项目日益增多，污染物排放未得到有效控制，水污染防治任务艰巨；
流域水域、岸线缺乏统一规划，圈圩、围湖造地未得到根本治理，导致太湖和流域骨干河道行洪调蓄能力降低。
这个位于长江三角洲腹地，有着3.69万平方公里流域面积，创造了占全国10.8%GDP的太湖流域，却同时拥有不堪重负的“心脏”和被严重污染堵塞的“血脉”，水资源管理与保护、水污染防治、防汛抗旱等方面频频亮起了红灯。
太湖的问题不是单独、孤立的，而是多因素长期积累、互相作用形成的综合问题。如何治理太湖、管理太湖、保护太湖，管好太湖水，恢复太湖美的现实命题，摆在了太湖流域管理者的面前。
流域管理者愈加认识到，除了加快流域综合治理步伐外，必须为太湖管理立法，尽快实现两个“化”，即将国家有关法律制度与太湖的特点和实际紧密结合起来并使之具体化，将太湖流域综合治理工作中经实践证明行之有效的各项措施规范化，并且实行比其他流域更加严格的管理和保护制度，以水资源的可持续利用，保障流域经济社会的可持续发展。
2001年国务院办公厅批转水利部的《关于加强太湖流域2001—2010年防洪建设的若干意见》中明确提出，“要制订《太湖管理条例》，理顺太湖湖面和岸线管理体制，明确太湖水资源配置、保护和治理原则，规范开发利用行为”。
《太湖流域管理条例》立法悄然拉开序幕……
构架——
区域、部门合力共建
如何针对太湖流域诸多水问题和管理模式进行统一管理和规范管理，是对《条例》立法工作者的磨炼和考验。
在中国，以流域为单元的综合性行政法规尚属首例，立法工作只能摸着石头过河。怀着使命感、责任感和大局观，所有《条例》立法工作者对此倾注了大量精力和智慧。
2002年起，水利部组织开展了立法前期研究和起草工作。在深入环太湖地区开展广泛调研、征求有关意见、认真论证的基础上，提出了《太湖管理条例》草案。
2007年，无锡供水危机后，温家宝总理就加快太湖管理立法进程作出了明确指示。
2008年6月起，按照《国务院2008年立法工作计划》，水利部会同环保部开展了联合起草工作，成立了联合起草小组，提出了《太湖管理条例》征求意见稿。
2008年11月，水利部书面征求了江苏、浙江、上海两省一市人民政府以及国家发展改革委等国务院有关部门的意见。
2009年5月，水利部根据有关地方和部门反馈的意见，经反复研究、协商，修改形成了《太湖管理条例（送审稿）》，报请国务院审议。国务院将其列入2010年、2011年立法计划一档项目。
…………
跨越春去秋来，立法工作在各方努力下，得到了实质性的推进。
2010年起，国务院法制办先后四次征求有关部门、单位和江苏、浙江、上海、环湖地区等地方政府意见，向社会公开征求意见，召开专家论证会，并到太湖流域进行了两次专题调研，邀请两省一市水利、环保、发展改革、法制等部门召开座谈会就条例草案听取意见。在此基础上，反复进行论证、协调、修改、复核，将《太湖管理条例》更名为《太湖流域管理条例》，并形成草案，经国家发改委、环保部等19个部委、单位复核并协调一致后，于2011年5月报送国务院办公厅。
事非躬亲不知难。由于多年来，太湖流域基本上都处于“九龙管水”的格局中，水利、环保、城建、农业、航运等部门都因“涉水”而有相应的“治水管水”责任。同时，流域内江苏、浙江、上海两省一市在治水、管水上各有需求。在立法过程中，协调各方的复杂性可想而知。
已经数不清，多少位国务院法制办、环保部、水利部、太湖局等部门单位的领导和专家，为了立法的科学严谨殚精竭虑，逐字逐句逐条地反复斟酌条文内容，慎之又慎，力求使条例的立法更加以人为本，更加兼顾各方，更加符合太湖流域特点。
已经数不清，相关部门组织过多少次立法协调工作会议，进行过多少次实地调研，实施过多少次修改完善，从立法倡议到条文起草，从实地调研到专家咨询，从部门协调到提交审议，每项条款、每个环节都倾注了立法工作者大量的时间和心思，默默付出，默默奉献，能看到的是各类资料和过程稿已经堆积如山……
从2001年国务院提出要制订《太湖管理条例》开始，直至2011年9月正式颁布，可谓十年磨砺。正是在这样的反复论证、调研、协调、完善的过程中，一部寄托着各方期盼、凝聚着多方合力的首部流域综合性行政法规，终于向世人展现出面貌，太湖流域的管理保护和可持续发展有了更加具体的法律规范。
良方——
理顺多方管理关系
太湖流域的各项问题要想得到圆满解决，理顺流域、地方政府、水利、环保等多个部门和机构的关系是关键。
2002年施行的《中华人民共和国水法》虽然明确了流域管理机构及地方水行政主管部门水资源管理法律地位，但流域管理机构与区域管理机构之间的关系却还是很难准确定位。由于水资源具有流动性、分散性等特点，加上又缺乏行之有效的监督管理机制与手段，长期以来，流域管理机构的水行政工作就像一台缺少润滑剂的列车，无力提速前行。
终于，《条例》对水资源调度、取水总量控制、水功能区监督管理、防汛抗旱、水域岸线管理等方面进一步强化了地方政府、水利和环保等部门以及太湖流域管理机构的水行政管理职责，尤其是在解决体制机制问题、流域管理与区域管理如何配合、水资源保护与水污染防治如何衔接等方面有所创新和突破，规定了各方管理的职责，具有可操作性的实践基础。
此外，更进一步明确了太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和太湖流域管理协调机制，同时进一步明确了国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构的定位以及流域性监督、协调、综合管理等方面的职责，明确了太湖流域防汛抗旱指挥机构统一组织、指挥、指导、协调和监督流域的防汛抗旱工作。同时，明确了调度权限，加强了防洪和水资源的统一调度。这些都将有效地明晰流域管理与行政区域管理之间的事权划分，为各涉水部门之间创造有效的信息沟通和协商机制，有利于发挥治水兴水合力，全力推进太湖流域综合治理和管理工作。
亮点——
创新内容领跑在前
作为我国首部流域综合性行政法规，《条例》处处显现着领跑与创新，成为全国江河湖泊流域综合管理的先行者，发挥着令人瞩目的示范作用。
《条例》的9章70条，对于太湖流域饮用水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱和水域岸线资源保护、保障机制和监督措施等诸多方面，均做出了具体、明确的规定：
强化饮用水水源保护，明确饮用水水源保护主体，建立供水安全应急保障制度，规范供水安全事故应对工作；
细化实化了最严格水资源管理制度。建立水资源开发利用控制红线，推动建立用水效率控制红线，严格水功能区监督管理，建立水功能区限制纳污红线；
针对污染物排放制定严格措施，加大面源污染治理力度，强化污水处理设施建设和运行管理，明确船舶污染治理要求，对蓝藻打捞和处理做出专门规定；
明确对太湖及“三河”水域、岸线的管理职责，确立岸线利用管理规划的法律地位；
进一步协调和整合太湖流域监测体系，明确由太湖流域管理机构组织建立统一的流域监测信息共享平台。
《条例》还专门设立了目标考核，对各级主管部门进行“考试”，给他们“打分数”。在调整经济结构、优化产业布局、保障饮用水供水安全及应急事故预防处置、综合治理政策制定及资金保障，以及执行防洪和水资源调度指令、开展水污染物总量控制和削减等具体制度的执行方面，规定了地方人民政府的责任。还规定由国务院有关部门对两省一市水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核，并将考核结果报国务院。具体实施时可探索建立跨部门的联合考核机制，并与中央1号文件要求开展的水资源管理考核同步进行。
在太湖污染治理方面，《条例》凸现了五个“新”：第一次在流域尺度纳入了总量控制制度；第一次将先进适用的农业技术、开展清洁小流域建设纳入《条例》；明确了生态补偿的各项要求，提出了针对农民的环境保护补贴政策；明确提出区域限批要求；规定了国务院环境部门定期开展太湖流域水污染调查和评估。
《条例》中的这些强有力的亮点，为太湖流域综合治理、科学发展提供了有力的法制保障，也为今后流域性法规的制定提供了参考依据。
有了法律利器的太湖流域下一步将如何贯彻落实？太湖流域管理局局长叶建春表示，当前，太湖流域各级水行政主管部门和流域管理机构，已经把《条例》的宣传贯彻实施列上重要议程。对《条例》实施要从贯彻落实科学发展观和中央1号文件、中央水利工作会议精神以及落实最严格的水资源管理制度、构建社会主义和谐社会的高度，切实抓好学习和宣传，认真领会把握《条例》确立的各项基本原则和基本制度，将各项制度落实到位，为流域经济社会的可持续发展提供保障和支撑。此外，《条例》在涉及流域防汛抗旱、水资源配置和水资源保护等全局性工作中，赋予太湖流域管理局流域性统筹协调、监督、综合管理等职责，太湖局定会“不辱重托”，完成使命。
十年铸剑，创新成先锋。《条例》的出台和施行，成为我国流域立法的重要里程碑，也必将在太湖管理中发挥重大作用，让太湖管理顺起来，让太湖发展持续起来，让太湖水更美起来！
来源：中国水利报 2011年10月11日
