原本是天然气供应国际惯例和规则的“照付不议”政策，被灵活地运用于地表水取代地下水的水源保护工程；原本在省级考核体系中很难觅到的水资源工作指标，也全然进入了省级对市级的绩效评判视野。
辽宁，在世人的印象中仍以“装备制造业基地”“东北老工业基地”为标签，其实，这座见证中国工业发展变迁史的省份，早已踏上了新的征程。这其中，水资源管理机制的不断创新，为辽宁沿海经济带、沈阳经济区、辽西北经济区三大战略发展提供了全面的体系保障。
倒逼机制驱动
地表水取代地下水
压采地下水进行水生态保护，辽宁下定了硬决心，使出了强手腕。
“‘照付不议’政策，其实更趋向于一种‘倒逼机制’，加上降低地表水生活用水的水资源费标准，调增地下水资源费标准，就是为了尽力调动各市压采地下水的积极性。”辽宁省水利厅厅长助理姜长全一语道破政策针对问题的实质。
依据辽宁“照付不议”政策的要求，水库等地表水水源能够满足用水需求的区域，城镇地下水取水工程需全部限期关闭，不能完成任务的地区，由省财政扣缴地表水供水成本。
2012年年初，大伙房输水工程受水六市（抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、营口、盘锦）已经按照协议水量的15%扣缴了地表水供水成本3亿元。而后，这一比例再次提高，攀升一倍，按照工程协议水量的30%扣缴，旨在推动各地加快上马地表水取代地下水配套工程。
如此“重拳”出击，并不是空穴来风。在辽宁，辽河、浑河等河流中下游傍河取水，大量袭夺被污染的河水，导致地下水含水层污染严重，8个城镇地下水开采区取水水质超标（超Ⅳ类标准）；沿海地区过量开采地下水，已形成6个连片的海水入侵区；在水资源短缺的山丘区，大量开采地下水使含水层疏干，水源枯竭的同时造成河流生态流量大幅度减少，甚至出现断流……
从地下要水早已是杯水车薪，辽宁加快了地方性法规的制定步伐，力求以有限的水资源支撑地方经济社会的可持续发展。2001年辽宁省政府将21个地下水超采区、海水入侵区划定为保护区，2002年对地下水保护区和管网区实行了加价征收水资源费政策，2003年颁布了《辽宁省地下水资源保护条例》，2006年以来在全省开展了地下水保护行动，2011年一纸“禁采令”进一步遏制地下水的超采滥采，《辽宁省禁止提取地下水规定》当年4月正式施行，“十二五”期间，削减地下水开采量12.44亿立方米。众多政策措施的颁布出台，从法律层面确保地下水压采和水生态保护的顺利实施。
辽宁地下水年开采量2010年达到67.3亿立方米，开采率高达95%，是全国地下水开发程度最高的省份之一。资源性、水质性和工程型缺水问题在辽宁并存。到2030年，全省总需水量194亿立方米，全省缺水将面临50亿立方米的缺口。
寻找替代水源是从根源上解决地下水不合理开采的一剂“良方”。进入“十一五”以来，辽宁省形成了以大伙房输水工程为骨干，观音阁水库、汤河水库等组成的水资源优化配置格局。仅大伙房输水工程一项，供水能力可达辽宁中南部7个市总供水量的40%左右，受益人口超过1000万人。
从地下水到地表水的转换，不仅仅是取水方式的全新选择，更是内在机制的创新，辽宁将各市县利益与水资源总量控制指标有机结合起来，在“照付不议”政策的驱动下，各市的自觉性行动激活了地表水置换地下水链条的顺畅运转。
从严管水进入省级考核视野
翻开2011年年底辽宁省政府出台的文件，实行最严格水资源管理制度“十二五”指标分解表占了满满的一页，15项指标依次划分给16个市。
“指标分解是牵一发而动全身的工作，需要省级和市级层面充分沟通，相互配合与理解，才使15项指标能够如此顺利分配。”姜长全参与了水资源管理指标分解的全过程。
2011年12月，《辽宁省政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》正式出台，明确了到“十二五”末全省水资源管理要达到的15项目标，其中水资源开发利用控制指标5项，用水效率控制指标7项，水功能区限制纳污指标3项。目前，各项指标已分解到市、县。
水资源管理控制指标的分解，辽宁并不是第一个“吃螃蟹”的省份。今年全国各省都在抓紧分解“三条红线”指标，确保2012年年底前建立起覆盖流域和省市县三级的红线控制指标体系。作为实施最严格水资源管理制度试点省的山东，早在2011年年初就在全省各市分解下达了“三条红线”控制指标。广东也以暂行办法的实施，将水资源管理3大项9个指标全部分解到21个地级以上市，作为量化考核的标准。
如果说山东、广东的做法属于先行先试，那么辽宁的15项指标分解之细，在全国范围内而言，更加深入细致。更为重要的是，辽宁省政府将5项水资源管理指标纳入2012年度省政府对各市的政府绩效考核体系。这5项指标分别为：全省用水总量控制、削减城镇地下水开采量、单位工业增加值用水量、主要水功能区水质达标率、重要饮用水水源保护区水质达标率。
“水资源工作的指标能够纳入到省级政府考核体系范畴，足以说明辽宁已将突破水资源瓶颈制约作为了重大战略举措。”水利部水资源司副巡视员陈明给予了高度评价。
冰冻三尺，非一日之寒。辽宁“三条红线”指标贯彻实施得掷地有声，是其制定详尽前导政策的自然结果。
《全国水资源综合规划》中提出了2020年和2030年全国用水总量控制、万元工业增加值用水、农田灌溉水有效利用系数等目标。辽宁在省级水资源综合规划中就将各对应指标进行细化分解，分别制定了2015年、2020年、2030年的控制目标，这个水资源管理“老先进省”实施了自我加压。压力是前进的动力，“行政之手”为辽宁实行最严格水资源管理制度保驾护航。
“大伙房的水，辽宁人的情”。鞍山、抚顺、辽阳、盘锦的百姓今年年底也有望和沈阳、营口的群众一起受益于大伙房输水工程带来的福音，届时困扰辽宁多地的深层淡水资源危机将得到有效缓解，辽宁“以水定需，量水而行”的发展道路也将愈加宽广。
来源：中国水利报 2012年6月29日
