摘要：三峡库区移民是一项复杂的系统工程，关系到三峡工程
建设的成败。简要介绍了三峡水库移民论证、可行性研究、投资包干、限额规划、移民试点、国际合作、移民实施的情况，以及国外水库移民经验和开发性移民方
针。在三峡工程建设中，实施开发性移民方针，把移民安置和地区社会经济发展相结合，促进了社会经济发展和生态环境的改善，不仅保证了三峡工程建设目标的顺
利实现，促进了库区社会经济的可持续发展，而且为他大型工程建设移民项目提供了指导和借鉴。
关键词：水库移民;规划论证;开发性移民;三峡工程
中图法分类号:D632.4 文献标志码:A 文章编号:1001-4179(2010)04-0095-05
2008年，长江三峡工程建设任务全面完成，左右岸26台水轮发电机组全部投入运行，大坝泄洪设施正常投入运用，泄洪能力达到设计标准;左右岸船闸全部完建，投入正式运行。除升船机续建工程和地下电站未完工外，初步设计审定的各项建筑工程均已全部完成。2008年汛末对水库进行了试验性蓄水，坝前最高水位达172.8m。三峡移民的搬迁安置从1993年开始，分4期实施，目前均已通过验收，移民总数达125万人。
总体评价是，三峡工程规模宏大、效益显著、影响深远、利多弊少，是
一项闻名世界的伟大工程，是我国建设社会主义新时代杰出工程的代表作。三峡工程凝结了亿万人民群众的殷切期望，几代国家领导人的决策情思，千万工程技术人
员的智慧结晶和广大建设者的劳动热情。这项伟大工程是中华民族的骄傲，将得到广泛而久远的称颂。对于三峡工程存在的和可能出现的问题，我们应当认真负责地
逐一分析认识，防范治理，妥善解决，使三峡工程的“利”拓展到最大，而“弊”控制到最小，为国家发展和人民福祉做出尽可能大的贡献。
我作为终生从事三峡大坝设计和移民规划的工程技术人员以及412名三峡工程论证专家之一，有幸目睹了三峡工程建成，感到非常欣慰，非常自豪。李鹏总理曾说:“三峡工程成败的关键在移民”。回首三峡移民从论证、可行性研究到分省负责，投资包干、限额规划各阶段诸多往事，一件件，一桩桩，历历在目，终生难忘，特以时间为序，摘要记述如次。
1 黄友若副部长考察长江三峡
1982年10月下旬至11月
中旬，时任长办党委第一书记、主任的黄友若副部长，副主任文伏波院士查勘了长江干流宜渝河段两级开发方案坝址、三峡水库移民淹没区，云阳鸡扒子滑坡、葛洲
坝工地，乌江的彭水、武隆坝址、清江的高坝洲、隔河岩、水布垭、大龙潭坝址以及荆江大堤和下荆江裁弯工程。沿途了解各地区社会经济情况及对水库移民的意
见。在与长阳县的代表座谈时，丁副县长反映，移民安置应带有开发的性质，移民安置不好，县长都过不成年。“钱不是发给移民了吗? ”移民答:“但
我没有地，没有工作，发的钱吃完了。”回汉以后，黄主任给钱正英部长写信，讲到移民应带有开发性，移民安置要和地区社会经济发展相结合。这封信是我起草
的，可惜找不到底稿了。也许是这次考察，决定了我后半生的命运，把我从搞钢筋混凝土结构设计转到搞移民规划，从此和三峡百万移民结下不解之缘。
2 与三峡移民的不解之缘
1986年5月，长江委欲调我去库区规划设计处当处长，负责三峡移民规划，对一个画了大半辈子钢筋图的工程技术人员来说，去搞水库移民，我感到难以适从。恰在此时，葛洲坝工程右岸换流站导线排架需要加固，上级派我去当加固处理小组组长，调动工作一事就搁了下来。魏主任说:“你要向郑守仁学习。无论导线排架出了问题，还是二江电厂推迟发电，你都要负完全责任”。经过在工地1月有余的调研、协商，确定了加固方案，完成了加固工作，保证了二江两台机组如期发电。回到武汉，已是8月中旬，我以为委党组已经改变了原议调动之事。想不到调我任库区规划设计处处长的任命书很快下来了，而且一干就是5a。1990年水利部任命我为长江委规划局第一副局长兼总支书记，1991年7月国务院任命我为长江委副主任，1994年水利部任命我兼设计院院长，主要精力都是搞三峡移民论证和规划工作。回枢纽处当普通工程技术人员的美梦彻底破灭，只有一心一意搞好分管的三峡移民工作，直至2003年三峡蓄水、通航、发电，2005年退休。
3 政协副主席程子华视察三峡
1986年9月中旬，我到库区规划设计处上任没几天，全国政协副主席程子华同志视察三峡库区，洪庆余总工和我代表长江委参加。视察巫山时，巫山县委书记说:“早定工程早投资，早安移民早收益，我为三峡作贡献，三峡为我谋幸福。”时年81岁
的程老用当年在战场负过伤的手，颤抖地一字一句作了记录。程老当过民政部长，搞过救灾，对民情非常了解，深知穷人之疾苦。他说，冬天救济了一件棉袄，夏天
来了，将棉絮抽掉做单衣穿，到冬天时，已破成鱼网了。因此，救灾与其给几元钱，莫如给他根扁担、两只水桶，让他卖水谋生。这些生动的故事，使我明白了移民
安置要做生产规划，要有生产基地和谋生手段。程老十分关注水土保持和生态环境保护，每到一地，他都要去看看沼气池，他认为只有解决了能源问题，才能保护好
森林和水土。老一代革命家的深谋远虑，大家非常敬佩。这些闪光的思想就是后来开发性移民的起源。
4 三峡移民论证专家组
1986年11月5~13日，
三峡工程移民专题论证专家组在“神峰”号轮举行会议，参会的有国务院三峡工程筹备领导小组，国务院三峡地区经济开发办公室，中国城市规划设计研究院，珠江
水利委员会，湖北省民政厅，四川省建委，重庆市，万县、涪陵地区等单位的领导和专家。会上，介绍了长江委、国家科委移民专家组、中南勘测设计院对三峡工程
移民投资的论证意见，川鄂两省也分别提出了三峡工程的移民政策和淹没补偿标准。对农村移民的安置方向、移民工程的规划设计、移民搬迁实施进度计划等技术问
题进行了探讨。专家们溯江而上，查勘了秭归县茅坪防护大坝坝址，巴东县黄土坡新建城址，雷家坪和楠木园农村移民规划试点区，万县市的龙宝新城址，长寿县新
城和重庆市的规划试点区。专家们经过现场查勘和热烈的讨论，制定了三峡移民政策和库区淹没补偿标准报三峡工程移民专题主持人会议审定。
1987年8月，
水电部钱正英部长在成都召开三峡工程移民专题主持人会议。国务院三经办李伯宁主任、国务院三峡工程论证办公室黄友若主任、湖北省王汉章副省长、四川省蒲海
清副省长以及长江委、三峡总公司、湖北省民政厅、四川省国土局、重庆市、万县和涪陵地区的领导及部分移民专家参加了会议。会议讨论并通过了“三峡工程移民
政策和迁建补偿标准”。
1987年11月，
三峡工程移民专家组召开专题会议研究三峡移民安置的环境容量问题，会议由黄友若主任主持。专家们指出，目前三峡地区的生态与环境如同其他地区一样存在一些
问题，但改善生态与环境的根本出路是发展经济。通过资源的优化配置、产业结构的调整，三峡巨额移民资金的投入，三峡工程的兴建不仅可以扩大环境容量，就地
安置移民，而且有利于生态与环境的改善。
1987年12月，在北京举行移民专家组扩大会议，会议由钱正英部长主持，讨论通过了“长江三峡工程移民专题论证报告”，与会专家和库区19个地县市领导在报告上签了字。论证报告指出，正常蓄水位175m方
案，各项实物指标基本可靠，可以作为工程决策的依据。移民政策和补偿标准是根据国家现行政策和库区经济发展的实际需要，经与川鄂两省反复协商制定的，是可
行的，据此制定的移民投资是包得住的。库区各县市都有潜在的环境容量，移民可以在本县市解决，农村移民大部分可以不出乡。只要坚持改革，有足够的投入把移
民安置同水土保持、生态与环境保护、经济发展结合起来，移民安置区的经济和环境都可以得到改善。受淹城镇的新址基本选定，新址条件有较大改善。农村移民按
稳定发展农业，积极发展乡镇企业和二、三产业的原则进行安置，移民安置方案是可行的。三峡移民任务艰巨，只要认真做好规划，各级加强科学管理，三峡移民可
以安置好。如果三峡工程推迟，人口和淹没实物指标与日俱增，移民投资增多，安置难度将显著加大。久议不决还会束缚三峡库区的经济发展，因此，库区各县市迫
切要求三峡工程尽快决策兴建。
5 八年移民试点
三峡移民试点工作始于1985年，由国务院三经办负责。共有柑桔园建设、城市基础设施建设、工业项目迁建、智力培训等方面的项目71个。1987年5月
下旬，我参加了由三经办李伯宁主任主持的移民试点经验交流会，会上有代表发言指出，移民安置要贯彻开发性移民方针，要充分研究本地区的自然资源和经济发展
规律，农村移民安置要因地制宜，宜农则农、宜工则工，不搞单一经济。应以农业为主，大力发展种植业、林果、畜牧业。移民安置要纳入国民经济发展的轨道，要
和水土保持、环境保护、扶贫结合起来，提倡生态农业。通过对移民生产、生活的再安排，促进生态与环境向良性循环转化。
6 中加合作展开移民论证
1986年11月20日至12月20日，加拿大扬子江联合公司(CYJV)考察三峡库区，我全程陪同。加拿大CYJV公司有社会经济、土地利用、农业、移民专家6人，世行移民专家1人。沿程考察了川鄂两省的宜昌、秭归、巴东、巫山、奉节、云阳、万县、忠县等8个县市，9个工厂，5个村落。与地、县、乡镇领导、技术人员、农民就水库淹没、移民安置和经济发展问题进行了座谈，交换了意见。参观了葛洲坝的移民安置区!渔业新村，三峡移民试点!楠木园村。在万县市参观了将被淹没的化妆品、果酒、罐头、丝毛巾等工厂，询问了工厂的原料、产品、销路、效益等问题。参观了受淹没影响的云阳张飞庙、奉节的白帝城，忠县的石宝寨等文物古迹，并考察了大宁河风景区。
加拿大CYJV公司编制的三峡移民可行性研究报告未获指导委员会通过。1987年2月，加拿大移民专家、经济专家根据航片解译成果和库区社会经济调查资料，提出一、二、三产业安置移民的比例，重新编写可研报告。6月下旬，在加拿大蒙特利尔市召开第6次指导委员会会议，长江委王家柱总工参会，经过讨论，通过了可研报告，认为三峡工程的移民安置是可行的。世行专家说，这是当今世界上大型水利工程编写得最好的报告。移民专家特沃尔德先生说，10月份他将再次来华介绍可研报告，并有信心说服对三峡工程怀有疑虑的人。
1987年8月，
加拿大移民专家来长江委座谈长江三峡工程可行性研究论证的投资估算问题，参加座谈的有长江委魏廷琤主任、移民专家组长、三峡总公司、长江委设计院库区规划
设计处的同志。加方介绍了三峡移民安置和移民费用估算，中方对加方采用的移民标准、单价和方法发表了意见。加方表示，中国专家的许多观点是很有益的，中国
已有许多水库的移民经验，回国后要认真考虑。魏主任说，加方做了许多工作，做得很好。特沃尔德先生说，要充分估计移民工作的复杂性，对移民机构、智力培
训、移民安置的人际关系、搬迁时间都不能估计过低。但是三峡经济发展潜力很大，这对移民安置有利。
7 中加合作移民规划试点
CYJV编制的可研报告以高质量获世界银行通过后，1989年2月加方向我方表示，愿意继续在移民方面进行技术合作，建议在三峡库区361个安置乡中选定1个乡作为规划的试点。我方推荐忠县的洋渡镇。规划工作的目的是根据CYJV、长江委和中国移民专家组的规划标准，编制洋渡镇的移民安置规划以及适用于其他乡的移民安置工作手册。规划工作的要点是核实淹没指标，查明安置区的环境容量，进行淹没影响评价，提出移民安置措施，作出详细的安置规划。加拿大专家计划1年3次来华工作。1989年2月底，长江委、四川省联合对洋渡镇及毗邻乡同合、曹家、蒲家4个乡镇进行淹没指标和社会经济的调查工作，3月中旬结束。特沃尔德先生认为调查工作出色、组织严密、地方政府配合得很好。遗憾的是，加拿大政府因政治原因于1989年6月中止了技术合作，1990年洋渡镇安置规划由中方独立完成。
8 开发性移民方针
在我看来，自1982年黄友若主任给钱正英部长写信，提出移民要带有开发性，要和地区经济发展相结合以来，开发性的提法就慢慢多起来，在三峡移民试点中，渐渐地出现开发性(有的叫开发型)移民的口号。开发性移民一语源于水库移民工程的实践，这一名词的出现标志着移民安置工作已有了自己的理论，渐入成熟阶段，而今已得到社会各界和国家的承认。1991年正式写进了“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例”，并且在条例中明确指出“国家提倡和支持开发性移民”。1993年“长江三峡工程建设移民条例”第3条指出“国家在三峡工程建设中实行开发性移民方针”。在拙作《论水库移民》一书中，我对开发性移民的理解是:开发性移民的实质就是把移民安置工作纳入国民经济和社会发展的轨道，把移民规划和区域经济发展计划、生态与环境保护结合起来，通过移民安置促进地区经济发展和生态环境的改善，使移民和老居民的生产、生活水平达到或者超过原有水平。
9 国外水库移民经验
为了学习国外水库的移民经验，特邀请世界银行社会学顾问、斯福坦大学行为科学高等研究员怯尼亚先生来我委作学术报告，他介绍了他的论文“非自愿重新定居与发展”。他说，在20世纪60、70年代以前，发展项目的非自愿移民没有得到足够的重视，把注意力片面集中到工程方面，把社会性计划留给他人，移民人口往往低估，移民资金不足，移民计划往往忽视老居民的利益，给周围环境带来过分的压力。世行根据以往的经验教训和社会学、人类学的研究成果，于1980年通过了一项政策和特定的业务方针。这些政策是:
必须探索可以避免移民的其他发展方案;当移民不可避免时，在不损害工程效益的前提下尽量缩小移民范围;移
民规划必须同时是发展规划，必须采取措施改善移民的生活条件。因此，在工程项目准备的初期，应对移民安置的内容进行研究审查，对工程效益进行经济分析，看
总效益是否超过对移民的有害影响。计算移民投资时，必须把移民、土地和森林的经济损失一并考虑在内，同时也应考虑生产基地重建和改善的费用。社会学家认
为，移民使原有的社会和亲属关系解体，往往感到孤立，文化凝聚力减少，生活依赖性加大。有鉴于此，世行政策的主要特征是把赔偿的、福利性质的解决方法转变
为全面综合的，以发展为导向的解决方法。移民规划的各个项目必须纳入在技术上和社会意义上都比较健全的计划中去。在移民安置工作中让非政府组织参加移民工
作。这些非政府组织一般对重新定居工作有较浓厚的兴趣，对当地情况比较熟悉，能代表移民表达他们的愿望，保障他们的权力。在进行移民规划时，要提出一个能
避免失误并有效地作出移民安置的社会、经济和环境的多种安排的方案，把移民重建家园和老居民的生产发展置于统一的地区发展纲要之下，使之密切结合起来。
10 向陈俊生国务委员汇报
1992年全国七届人大五次会议审议批准兴建长江三峡工程，初设阶段的移民规划全面展开，三峡移民领导小组在京西宾馆召开移民工作会议。小组讨论会上有同志反映，移民没有规划，地方作规划，长委说要由他牵头，又不给钱。陈俊生国务委员当即派一名处长把我叫到会场询问。问:“为什么没有移民规划?”答:“不是没有规划。规划是分阶段的，论证阶段的规划已经由钱正英副主席主持的移民专家组审查通过了，可研阶段的规划经以邹家华副总理为主任委员的审查委员会通过了，现在是在做初设阶段的规划，作为第一步是核实实物指标，春节未休息，已完成湖北4县的调查，四川16县正在调查中。”问:“为什么规划要长委牵头? ”答:“不是说谁高明谁牵头，而是没有牵头单位，规划就没有统一的标准，统一的概算，就会造成八仙过海，各显神通，概算无法控制。”问:“地方做了城市规划为什么不给钱?”答:“因三峡工程未立项，不知该水利部给还是三峡办给?长委已列了移民勘测设计费，落实了马上下拨。”陈俊生委员发了一通批评官僚主义的议论后，说:“你今晚到我房间汇报规划问题。”我当即把如何做好三峡移民规划的书面意见交了上去，估计他当时就看了，晚上并未找我。第二天，陈俊生委员在大会作报告，大段引用了长委的意见，说:“三峡移民规划由长江水利委员会牵头负责，长委搞得了的长委搞，搞不了委托出去，但不要等搞不了的时候再委托出去”。我在台下斗胆说:“勘测也由我委搞”。陈俊生委员说:“好”。自此，三峡移民的勘测规划统由长江委负责，并写进1993年颁布的三峡移民条例。
1994年3月24日，在国务院2号会议室，我代表长委向陈俊生国务委员汇报了三峡移民规划问题，包括以下7个方面:①关于规划大纲修改的必要性。②关于山城建设问题，要依山就势，避免大挖大填。③关于移民补偿与发展的关系问题。④农村移民生产安置途径问题。要确定好二、三产业安置比例，否则有风险。⑤规划深度问题。马上实施的，要做深做细，5、10a后才实施的，要做得很深，既无可能，也无必要。⑥移民搬迁时间问题，要按满足工程蓄水、发电、通航的需要和移民生产生活恢复时间的需要，排出移民实施总进度计划表，材料用量表，分年投资表。⑦要按基建程序办。
陈俊生国务委员已经逝世了，据他的秘书说，他很看重我，我从内心深表感激，永远怀念他。
11 向李鹏总理汇报
1993年12月21日上午，在宜昌桃花岭向李鹏总理的汇报会上，由我汇报三峡移民规划工作，要点如下:①1991~1992年完成了三峡库区淹没实物指标的复核。如从解放前算起，这是第12次调查。175m水位84.62万人，156m水位40万人，135m水位22.9万人。②1992年10月，完成了坝区施工征地移民安置规划报告，坝区范围15.28km2，12473人。③编写了“长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲(试行)”。④对库区13座县城，114个集镇的地质稳定进行复核。⑤收集和整理库区移民安置区1.24万km2(淹没632km2)的土地资源、社会经济、地区发展等资料，为移民规划作好基础工作。⑥2009年10月底已完成湖北省4县移民规划(初稿)。⑦抓紧进行四川省的移民规划工作。李鹏总理指示，要按照“长江三峡工程建设移民条例”，依法做好移民规划。
12 向邹家华副总理汇报
1995年9月27日，中南海国务院第三会议室，在邹家华副总理主持的三峡移民规划工作情况汇报会上，我就已完成的工作进度和做好移民工作的意见作了几点汇报:①继完成全库移民补偿投资测算工作和湖北省4县移民规划报告后，又完成了四川省万县市5县3区的农村移民安置规划，10多个集镇的规划;②向有关设计单位提供了移民规划编制原则、技术标准、实物指标、地形地质资料等单项成果1140套;③完成了小江大防护规划报告;④完成了湖北省移民迁建进度及分年投资计划专题报告;⑤受湖北省邀请开展移民安置实施计划的咨询指导工作;⑥开展库周5000余千米的移民界桩埋设工作。
此外，还发表了如何搞好移民工作的几点意见:①强调要贯彻“投资包干、限额规划”的原则;②城市建设要依山就势，避免大挖大填;③必须认真做好单项规划;④分县规划汇总必须先通过单项规划评审并且在符合“移民条例”、符合“规划大纲”、符合“投资包干限额规划”、符合地方实际的基础上进行;⑤移民规划只能指导但不能替代移民实施计划和单项工程设计。
13对三峡移民规划工作总的认识和评价
1998年1月12日，我曾接受中央电视台的采访，讲到几点对于三峡移民规划设计工作的评价，以此作为本文的结束语。①党中央国务院对三峡工程和水库移民历来十分关怀，李鹏总理强调“三峡工程成败的关键在移民”。长江委从林一山主任、黄友若主任开始，移民由一把手亲自抓，并有一位副主任分管，长江委于1983年成立库区规划设计处，占全国移民规划力量的一半，技术力量雄厚，工作经验丰富。②长江委为三峡移民做了大量工作，1996年三建委办公室和水利部移民局致函长江委，认为长江委人努力拼搏、无私奉献的精神值得全体三峡工程建设者学习。③移
民工程是一项涉及社会、经济、自然、生态的边缘学科，具有社会科学和自然科学双重属性的系统工程。移民的任务是实现区域社会的恢复、重建，使移民和安置区
老居民的生产、生活水平达到或超过原有水平。移民安置规划要和地区的经济社会发展规划相结合。通过移民安置促进地区与社会经济发展，促进生态环境的改善。
作者简介：傅秀堂，男，长江水利委员会原副主任，教授级高级工程师，国务院特殊津贴专家。
来源：《人民长江》2010年2月
