【案情回顾】
包茂高速公路陕西省镇巴县毛坝村至陕川界段全长18.9公里，由陕西省交通厅利用外资项目办公室投资建设，下设建设管理处负责组织工程建设，由某国有大型企业旗下两公司负责施工。2007年下半年，该工程在没有经过水行政主管部门批准的水土保持方案的情况下擅自开工。在建设过程中，施工方随意倾倒弃土弃渣，造成了严重的人为水土流失。发现情况后，陕西省汉中市镇巴县水保监督站先后多次到施工场地进行监督检查，督促施工方履行法定义务，补办项目建设水土保持方案，但对方以该工程是重点工程为由，拒不履行义务。
2008年3月，镇巴县水保监督站依法对施工单位进行了立案查处，并于2009年6月5日向两施工单位送达了行政处罚事先告知书，6月17日送达了行政处罚决定书、行政征收决定书，但两施工单位仍不履行法律义务，继续违法施工。在此情况下，2009年9月15日，镇巴县水保监督站向镇巴县法院递交了强制执行申请书。10月13日，镇巴县法院向两施工单位下达了非诉行政案件执行裁定书。
面对法院的裁定，两施工单位迅速补报了施工项目水土保持方案，并于2009年11月2日通过了陕西省水土保持局组织的专家审查。鉴于建设与施工方此次的良好态度，在陕西省水土保持局和汉中市水保监督站的督促和协调下，12月3日，由镇巴县法院行政庭主持，镇巴县水保监督站与该工程建设管理处达成了庭外和解协议：建设单位依法履行项目水土保持方案审批后续工作，预交水土流失补偿费。随后，建设单位迅速补报了方案，并交纳了15万元水土流失补偿费。
【案件点评】
近年，随着公路等国家基础设施建设的加快，为了赶工期、方便施工、追求利益最大化等，工程施工方往往置水土流失于不顾，以公路等工程项目是国家或省市重点项目为由，采取拖、赖的方式，不完善水土保持编报方案，不履行水土保持法定义务，造成人为水土流失。这不仅是对水土保持工作的错误认识，导致水土保持边治理边破坏，也是一种抗法的表现。多年来，水土保持边治理边破坏的现象屡见不鲜。破坏水土保持案件的查处也是最难的，难就难在破坏者、违法者多为政府单位和国有单位，人为干扰多，查处难度大。而破坏水土保持，最终受害的是所有群众。
本案中，面对施工方破坏水土保持设施、乱堆砌废物的现象，镇巴县水保监督站在检查、督促无效的情况下，并没有因为自己是个县级地方单位，而两施工方是国有大型企业，以及工程是国家和省市重点项目，而放弃水土保持工作。在执法未果的情况下，县水保监督站向镇巴县法院申请了强制执行。两施工单位在收到镇巴县法院下达的非诉行政案件执行裁定书后，才真正意识到破坏水土保持、违反水土保持法规的严重后果，最后，经过法院庭外和解，接受了镇巴县水土保持监督站的处理。
按照《中华人民共和国水土保持法》第十八条规定，“修建铁路、公路和水利工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒”。第十九条规定，“在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案”；“建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第十一条规定，“在山区、塬区、丘陵区、风沙区、河谷川道区修建铁路、公路、水利水电工程，开办矿山、电力、建材企业，从事油气田勘探、开发和其他可能造成水土流失的活动的国有企业、事业单位和外商投资企业，在建设项目环境影响报告书中必须编制水土保持方案报告书，报项目审批部门的同级水土保持行政主管部门批准，方可领取环境影响报告书，办理有关批准手续”。
这些法规都对公路建设中可能造成水土流失的活动、行为有明确规定。根据这些条例，包茂高速公路陕西省镇巴县毛坝村至陕川界段必须编制水土保持方案，并得到水行政主管部门批准。显然，施工方的做法是明显违法的。当镇巴县水保监督站多次检查、督促两家施工单位履行职责、补办有关水土保持项目审批手续时，两施工单位竟然置法律于不顾，无视水土保持和生态保护工作。
镇巴县水土保持监督站依据《中华人民共和国水土保持法》第三十六条规定，“企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失，不进行治理的，可以根据所造成的危害后果处以罚款”，对两施工单位下发了行政处罚决定。在两施工单位拒不接受处罚，又未申请复议的情况下，根据《中华人民共和国水土保持法》第三十八条“当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行”的规定，镇巴县水保监督站申请县法院对两施工单位进行强制执行，才使得案件取得突破性进展，也使得两单位认真依法办事，最终接受了水土保持部门的处理。
按照《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第十六条规定，“因生产建设、资源开发和其他活动损坏原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或者丧失的，应当缴纳水土流失补偿费”，两施工单位依法向镇巴县水保部门预交纳了15万元水土流失补偿费。
此案件虽然不是一起影响很大的破坏水土保持案件，但此案件的圆满处理在社会上产生了较大反响。此案件的特点是：双方地位悬殊。执法者是县级水保监督站，是最基层的水土保持行政执法者；被执法者是参与国家重点项目建设的国有大型企业。该案件的成功查处，给部分施工者，特别是参与国家重点项目建设的施工者以警示：再大的项目，再重点的工程，不应该、也不可能成为违反国家法律的理由和借口，否则，难免对簿公堂。
来源：中国水利报 2010年1月22日
