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　　□本报记者 董明锐 岳虹

　　“‘长江保护法’已经纳入2019年全国人大常委会立法工作计划，希望今年能够进入一审阶段。”两会期间，全国政协常委、政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅一如既往地关注着长江立法问题。

　　早在1996年，吕忠梅和团队就致力于长江流域保护的法律研究，她本人也曾在两会期间以全国人大代表身份三次领衔提出议案，呼吁长江尽快立法。作为参与过环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等多部法律起草、调研和论证的环境法专家，吕忠梅表示，随着“长江保护法”驶入制定的“快车道”，“如何为长江真正立好一部良法”成为她当下思考研究的重点。

　　“长江立法不同于传统立法”

　　“长江流域多种利益交织，法律关系复杂。”吕忠梅向记者解释，“如果从‘水’的角度看长江，涉及水生态、水岸、水路、水系、水质等一系列概念，还有通常讲的生活水、生产水、生态水；从流域角度看，涉及上下游、左右岸；若从经济社会发展的角度看，则涉及了地区、行业、部门。”

　　吕忠梅认为，为长江专门立法可以梳理与平衡长江流域经济社会发展中的多种功能及依附在上面的多元利益关系，同时这种复杂性也为长江立法带来了不同以往的挑战。因此，首要任务就是理顺系统中的各种关系并进行理性、制度化安排，为此必须处理好三方面关系：一是开发、利用与保护的关系，不能就保护谈保护；二是区域与流域之间的关系，不能将流域与区域简单割裂；三是新旧制度之间的关系，要把握好制度传承与创新的度。

　　更为重要的是，长江经济带建设依托于长江的水资源，长江立法是以长江“水”为核心的立法，“水”以及与“水”相关的人的行为是立法研究对象。在吕忠梅看来，这意味着在立法空间上，“长江保护法”要以流域法的形式出现；在立法思路上，法律要解决的是流域层次的问题。

　　“我们还从来没有过流域这个层次的立法，也没有任何一个国家的流域立法可以完整地为我们所借鉴。”吕忠梅表示，与传统立法相比，这正是长江立法的困难之一。

　　“立法不易，立‘良法’更重要”

　　吕忠梅提出，让已经启动制定的“长江保护法”成为一部良法，必须首先解决流域法的基础理论问题，回答好流域法和传统法之间的关系。要把“事理”转换成“法理”，把“理论”转化为“实践”，把“保护优先”理念变成合理的制度安排，切实保障长江经济带的生态安全和可持续发展。

　　如何真正将绿色发展贯彻到“长江保护法”中？吕忠梅的观点是：“长江流域要‘大保护’，不要‘小保护’，不能等到问题出现了再来谈保护。”

　　她解释道，所谓贯彻“大保护”概念，就是在长江保护中摒弃末端治理，实行源头治理，把开发利用活动所造成影响的内容纳入立法考虑，通过做好风险预防，将问题扼杀在源头。

　　除此之外，吕忠梅认为要为长江立良法，其中尤为困难的部分在于流域治理的事权划分。“‘共抓大保护，不搞大开发’，长江的事，很多时候难就难在这个‘共’字。”她为此建议，应当在立法中确定中央事权和地方事权的划分原则，对各部门事权的界定标准、社会组织事权的配置方法等提出明确的法律依据，并通过提案呼吁勇于突破利益固化藩篱，破除体制机制障碍，以整体性思维制定综合性的“长江保护法”。

　　“当前，各方面高度关注‘长江保护法’的制定。”吕忠梅透露，她本人带领的研究团队、水利部长江水利委员会以及生态环境部环境规划院王金南院士的研究团队已经完成了草案建议稿。她也期待，立法过程能更好地吸纳集中大家的智慧，从而制定出一部良法，为推动长江经济带绿色发展筑牢坚实的法律根基。

　　来源：中国水利报 2019年3月12日