水利建设事关防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全和国家安全，是目前我国国民经济和社会发展中亟待加强的薄弱环节。为实现我国水利跨越发展，要加大以政府资金为主导的多渠道水利资金的筹集，建立水利投入稳定增长机制。其中增加财政水利资金投入，加强财政水利资金管理是重中之重。
增加财政水利资金投入
水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性，要把水利作为国家基础设施建设的优先领域。
水利项目大体上可分为公益性、准公益性和经营性，其中公益性和准公益性项目为多数，具有明显的公共产品和准公共产品的特征。根据世界银行研究结论，各国财政的水利支出在20世纪中期达到峰值，此后由于多种原因出现下降趋势，但1995年各国财政的水利支出占水利投资的比重还高达58%~71%。近几年，各国财政的水利投入占水利总投入的平均比例仍占主导地位，如美国水利建设项目投资的60%以上来自政府投入。
增加公益性水利建设的财政投资
公益性水利包括全部公益性水利项目和准公益性水利项目中具有公益性功能的部分，体现社会公共需要。因此，我们要进一步合理界定中央与地方、政府与市场的水利建设事权和支出责任，依据各级政府的事权、支出责任和财力（财权）相匹配的原则，在科学划分各级政府的水利建设事权的基础上，根据受益、公平、效率、激励等原则，合理划分并加大各级财政对公益性水利建设投资的力度，把水利作为公共财政投入的重点领域，建立水利投入稳定增长机制，保障各项重点水利工程建设投资需求，以及前期工作经费和水利工程管护费用。
一是对全国和本地区具有全局性影响的公益性水利建设，主要应分别由中央财政和省级财政投资，受益地区财政要有相应的配套资金（但不一定要求县、县以下及集中连片特殊困难地区提供相应的配套资金）。二是农业是国民经济的基础，我国农业是弱质产业，目前农业自身积累很有限，县乡级财政也普遍薄弱。对农村水利建设的重点县和重点项目以及农村饮水安全项目，中央和省级财政应加大投入。三是对受益限于本地且投资数额有限的地（市）、县的一般公益性水利建设，地（市）、县级财政要安排投资，在必要时上级财政要给予补助。
总体来说，中央财政的水利投资重点用于农田水利基础设施、重点水源和水资源配置工程、重要防洪工程以及其他关系全局的重要水利工程。地方各级政府的水利投资要优先安排群众急需的、效益好的小（微）型水利工程以及粮食主产区水利工程等项目。对于那些水利发展明显滞后以及水旱和山洪地质灾害易发的地区，政府要进一步正确处理长短期政绩关系，统筹安排财力，增加对这些地区公益性水利建设的财政投资。
增加农田水利建设资金和水利建设基金的筹集和投入
增加农田水利建设资金的筹措和投入，要把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。确保土地出让收益不低于10%的比例用于农田水利建设，其中至少要有一部分由省级和中央统筹使用，以缓解各地土地出让收益与农田水利建设资金需求不相匹配的矛盾。还可考虑以耕地占用税新增收入的一定比例用于农田水利建设，因为这部分资金的来源和用途是一致的。
水利建设基金是用于水利建设的专项资金（首先用于现有水利工程的维护和建设），属于政府性基金，要纳入财政预算管理，专项列收列支。各地出台的这项基金的来源，既要有全国统一的政策规定，又可考虑在此前提下赋予地方因地制宜的必要自主权。目前，各地水利建设基金的来源不尽相同，但也有相同项目，如从有关部门收取（含分成）的政府性基金（收费、附加）中提取一定的比例；有重点防洪任务的城市从征收的城市维护建设税中划出一定的比例；城市建设配套费、河道建设维护费（或堤防维护费）、城市污水处理费等。根据当地水利建设的需要和条件的许可，也可考虑从新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、土地增值税、资源税（划为地方固定收入的税目）等中提取一部分，以此增加水利建设基金。旱涝灾害较为严重的地区，要增加水利建设基金的筹集和投入。
合理征收水资源费
随着我国工业化、城镇化、农业现代化加快发展，人口数量不断增加和人民生活水平持续提高，加上受全球气候变化的影响，我国水资源问题将更加凸显。因此，必须落实最严格的水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，严把水资源开发利用控制、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。为此，应采取多种措施，其中要合理制定和调整各地水资源费征收标准。这个标准要适应各地水资源分布状况、水资源结构以及经济社会发展水平，考虑取用水的不同行业、不同用途、用水量是否超计划（定额）等，还应顾及水资源费支付方的承受能力，促进水资源的优化配置、全面节约和有效保护。目前水资源费征收范围偏窄的要合理扩大，征收标准偏低的要适当提高（对所鼓励利用的中水和再生水等则例外）。此外，实行计划（定额）内和超计划（定额）用水有区别的水资源费征收标准。水资源费应全额纳入财政预算，做到专款专用，主要用于水资源的节约、保护、管理和合理开发。
增加财政水生态的补偿支出
水生态补偿要考虑的主要因素是，水生态系统服务功能的价值和水生态环境承载能力的价值；水生态保护和修复投入的成本以及由于保护水生态而付出的机会成本和发展成本；水生态补偿支付方支付意愿和支付能力。目前，我国实行的水生态补偿还处在主要对饮用水水源水质达标进行补偿，其标准主要有三种：一是通过对流域跨界断面水质或超标污染物通量的监测来计算；二是通过对上游水源地为水生态的保护和修复投入的成本来测算；三是结合使用上述两种方式。
我国水污染和水土流失问题较为严重，必须建立以财政补偿为主导的水生态补偿机制，增加财政的水生态补偿支出。
首先，合理确定水生态补偿标准所测算的因素和运用的方法。除了合理选择合格水质类别和监测出境断面水质（其监测污染物的因子要科学）以外，还应计算出境断面水量。合理测算水源污染损害成本，考虑水功能区为水生态的保护和修复而投入的成本，以及付出的机会成本和发展成本。生态系统服务功能价值法能较全面地体现生态系统提供的各种服务功能及其价值，因而一部分经济合作与发展组织成员国较重视采用这种方法。但这种方法的运用需要较全面的数据资料和较复杂的计算。随着相关条件的具备，我国可采用水生态服务功能价值法。另外，生态补偿的条件价值评估法（亦称支付意愿法）往往受人为因素影响较大，会出现“或有估价法”所说的策略偏差，如故意低报支付意愿和支付能力。但条件价值评估法较能充分考虑生态受益者的支付意愿和支付能力，因而在国际上也被采用。我国水生态补偿标准的制定，要注意对各有关利益方的支付意愿和支付能力进行调查、听证。
其次，合理配合运用水生态补偿的政府手段和市场化手段。目前，我国流域水生态补偿手段基本上是由同一流域上下游水源地与受水区政府之间支付生态补偿资金，或由省级财政对所辖水源地拨付补偿资金。应根据流域出境断面水质和超标污染物通量的不同状况，按规定比例进行生态补偿（奖励）或污染补偿，奖与罚两者不可偏废，要明确禁止和限制开发区域以及治理修复区域的生态环境保护与治理责任、目标，完善绩效考核办法和利益补偿机制。
再者，财政转移支付要体现基本公共服务（含水利基本公共服务）均等化和主体功能区划分等要求，进一步完善我国分税制预算管理体制，优化财政支出结构，中央和省级财政要合理拨足国家和省级禁止和限制开发区域的转移支付。一般性财政转移支付宜采用因素法和公式法，以实现区域之间人均公共服务均等化。与此同时，完善同一流域上下游水生态保护地区与受益地区之间的补偿机制。在实行政府补偿的同时，随着我国水权制度的建立以及其他条件的成熟，在合理考虑社会承受能力的前提下，还可逐步运用水生态补偿的市场化手段（在国外包括可配额的市场交易、公开的市场交易和生态标志等），但要依法进行听证。
在增加财政的公益性水利支出的同时，也要合理推进水利投融资主体多元化，增加其他渠道水利资金的筹措和投入（这主要适用于水利准公益性和经营性项目）。国家要综合运用财税杠杆、政府购买、合理地优先保证水利建设用地，以及减免有关的政府性收费和赋予特许经营权等政策。
来源：中国水利报 2012年9月13日
